基本養老保險關系轉續中存在兩個難點

自今年1月1日實行的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，其本質是利用“外生”的行政手段對各統籌單位的一次整合，在某種程度上是歐盟式“集合與分配”法的變體，其要點在于“分段計算、權益累計”。雖說歐盟對各成員國勞動力跨境轉移接續已積累了近40年經驗，但對中國來說不能完全照搬。中國的基本養老保險關系轉續，其復雜性和艱巨性不亞于歐盟，甚至比歐盟更復雜、更艱巨。其中有兩個難點值得注意。

第一個難點是，統籌層次非常低下，統籌單位數量巨大。

在歐盟，每個成員國是一個統籌單位，總共只有29個統籌單位。但中國雖說絕大部分省份已宣布實現了省級統籌，但事實上真正實現省級統籌的只有4個省份。所謂省級統籌，主要或唯一的衡量標準是指，繳費與支出的資金流管理、調配、使用均在省級政府層面實現和操作。但目前宣布實現省級統籌的各省對其制定的其他標準不包括在內。

這種“初級階段”的省級統籌，為跨省轉續帶來極大困難。可以說，中國養老保險制度統籌層次起步于縣級，目前仍以縣級為主，統籌數量多達2000多個，幾乎是歐盟的上百倍。在財政“分灶吃飯”、二元經濟社會結構特點十分明顯的情況下，要解決“點對點”的轉續問題，具有異常的復雜性和艱巨性。

因為決策者既要處理好繳費地和退休地的責任劃分問題，還要處理好視同繳費年限的責任承擔問題；既要不折不扣地維護參保人員的合法權益，又要適當調動不同地區利益主體的積極性；既要解決好少數農民工社保意識不強、看重眼前利益而主動要求退保的問題，還要解決好臨近退休人員選擇大城市退休領取高待遇的基金壓力問題；既要根除“便攜性”的制度性障礙，還要兼顧制度的長期穩定。

而該《暫行辦法》在緊緊圍繞“一地領取”、“同樣待遇”、“權益累計”、“轉移基金”這四個環節的基礎上，著重體現了與此相對應的“唯一性”、“公平性”、“保障性”、“分擔性”的四個原則，成為中國社保制度建設進程中利用行政手段較好解決體制性矛盾的一個案例。

第二個難點，在轉續流程設計中要考慮轉型成本問題。

中國目前的基本養老制度是統賬結合，存在隱性轉型成本的負擔主體問題。而歐盟絕大部分是單純的現收現付制，基本不存在轉型成本的支付負擔。

針對這種情況，《暫行辦法》的制度設計有兩個特點。一是單位繳費的統籌部分實行部分轉移，而不是全部，旨在調動轉出地和轉入地的兩個積極性，以同時緩解兩地轉型成本的統籌基金的壓力；二是轉移部分實行隨身即時轉移，而不是退休時總和轉移，旨在同時調動參保人和參保地的兩個積極性。

這兩個特點雖也存在一些問題，甚至容易引起一些誤解，但也是不得已而為之。在單位繳費的20%中，留在轉出地的是8%，恰好等于個人賬戶的規模。不管制度設計者的意圖如何，在客觀上，這8%恰好等于隱性轉型成本，意味著把轉型成本留給了轉出地，等于是對轉出地轉型成本的一種變相補償。

但對轉入地來說，如果它成為轉入者的退休地，不但8%的轉型成本沒有解決，統籌基金又額外少了8%，其統籌基金可持續能力和支付缺口可想而知。并且一般來說，退休地大多為欠發達地區，這就更是雪上加霜。而所有這些，在歐盟成員國之間的轉續中是無須考慮的。在《暫行辦法》中還沒有涉及轉入地社保基金的補償方法。看來，這個問題只能留給后來人了。

這里要特別強調的是，雖然“單位繳費”轉移的是12%，但參保人員退休時其基礎養老金計發仍按原單位20%的繳費標準來計算。作此規定的目的完全是為了平衡轉出地和轉入地之間基金的總量關系，是社保制度“后臺操作”層面的一個工作流程而已，不影響和不涉及參保人基礎養老金水平的核定標準問題。

此外，《暫行辦法》做出的不得辦理退保手續的規定，旨在保護農民工的合法權益，防止出現“便攜性損失”。否則，退保將導致農民工喪失單位繳費的全部權益記錄。而不得退保的規定則為農民工完整地保護了這方面的權益，符合農民工的長期利益。農民工應充分利用這項規定的優勢。

可惜的是，在去年的最后兩天，即在《暫行辦法》生效前的一、兩天，深圳、東莞等地的農民工排長隊突擊退保，每天排隊退保人數超過以往數倍。這可能與誤解有關，同時，也說明政策宣傳不充分，執行期過于倉促，沒有充分留有余地，導致這些農民工造成不必要的損失。