當默契被打破時 探討兩岸直航問題

「當默契被打破時 探討兩岸直航問題」(彭群弼報導)

最具備象徵意義的兩岸空運直航，在突破兩岸政治僵局上，始終扮演著關鍵的角色。2003年1月26號，兩岸第一次春節包機直航，當華航747班機降落在上海浦東機場，完成破冰之旅時，不少人都落下激動的淚水，兩岸中斷多年的空中往返，終於在台商春節回家的歸途上，獲得實現。距離破冰將近六年之後，兩岸在2008年12月中，順利完成平日包機轉換，正式完成大三通。排定班表，定期飛航。

兩岸雖然已經大三通，但距離「開放天空」仍有一段遙遠的路要走。限制兩岸業者營運，限定班次，指定航點，處處都是「為兩岸民眾量身訂做」，換個角度說，也是為兩岸的航空業者，保留了專屬的經營權利。「專屬」代表著「獨享」，獨享意味著很難透過一般市場機制，利用競爭關係，去修正業者的作為，因此，班次少，票價高，飛航時間更短，但票價卻更貴等批評，消保團體不斷地鼓動一波又一波的批評聲浪，媒體喜歡到機場訪問民眾，幾乎沒有旅客認為價錢便宜，大家都不滿意，因為票價太貴，班次太少。

直航的效益究竟有多少？各方評估說法不一，但觀察兩岸業者高得嚇人的載客率，動輒八成以上，甚至九成以上的表現，數字證明一切。

兩岸的「特殊關係」，總有許多特殊的安排，在兩岸空運的事物上，屢見不鮮。不過，這樣的氣氛，終於在這一次兩岸增班協議過程中被打破了！六年多以來的「默契」第一次面臨破局，默契在兩岸事務上，一直都扮演重要角色，行政程序「後補」屢見不鮮。只要對兩岸有利，同胞開心，透過雙方業者，默契包容了許多的歧見與爭議。但是，這一次對岸民航主管機關拖延，沒有如期核定我方業者增班申請，第一次，默契不管用了。背後究竟發生了哪些事？默契打破之後，兩岸互動又將面臨何種新的處境？

一切，都要從上海世博談起。

上海世博開幕前夕，台北市長郝龍斌宣布松山虹橋直飛航班已經獲得突破。消息領先交通部，連民航局長當時都只能回應，會當作「努力的目標」。在「送客到世博」，以後就可以「來客到花博」的操作下，兩岸民航機關成了配角，把上海航線開航的大戲，留給兩個實力，影響力都非常雄厚的地方首長，面子作足。五月二十一號兩岸民航主管機關在台北召開事務性協商，為了讓談判順利，我方原本的談判代表，在對岸要求下，臨時換將。

兩天的協商在一開始就定調，全力促成虹橋開航為最高目標。至於我方主張多時的大幅增班，雖然我方的氣球放足，希望倍增，每週五百班等等說法，但最後僅以各增50班落幕。其中還包括了虹橋的十四班。由於增班已經超過雙方空運協議內容，因此需要透過兩岸兩會進行換文，確認增補內容的效力。協議文字中，對岸為了發展海西經濟區，要求福建的兩個機場要占50班的20班，如果扣掉虹橋的十四班，航空公司可以「發揮」的剩下16班，業者還要瓜分，連塞牙縫都不夠。因此，我方主張，二十班保留給海西可以，但，135班的既有班次應該可以透過「航點調節」，讓業者依照營運需要調整。

在兩岸空運協議裡，沒有文字可以約束航空公司究竟要飛哪裡的前提下，對岸談判代表表示無法反對，雙方並且將文字放入交換文本的內容裡，同意所謂的「海西20班」是計算在總量之內。

不過，文字雙方各自帶回之後，對岸變卦，推翻原本的共識。但，兩岸面臨松山虹橋開航的壓力，我方不得已接受刪除爭議文字，先行簽約。我方六月二十四號發函對岸告知我方業者的航班分配及航點選擇之後，就卡住了，一直到了七月十四號，對岸終於回覆我方，早已超過了我方業者部分航線原訂開航的時間：但我方則是依照以往的默契原則，先行核定了對方業者部分的增班申請。

默契，被打破了。交通部長毛治國面對這樣的處境，坦承北京的處置並不符合我方的想法

我方民航局緊急將即將核定的對岸31班增班申請，改為僅給一個月期限，打破了定期航班許可的「慣例」，

這一回，雙方都打破了默契。並且以航空公司的生存命脈：航班，當作談判桌上的籌碼。

民航局長尹承蓬說，關鍵就在於對岸不同意海西只有20班，但我方也有所堅持

參與談判的民航局官員坦誠很不舒服。畢竟是雙方同意的內容，卻被推翻。對岸的問題出在「司長」來台負責談判，回去之後，卻被副局長翻案。

長期以來，對岸以「降一級」方式進行協商的問題，終於惹出了麻煩。

毛治國說：這是對岸的「內部問題」，他們得自己解決。但這只是單純的內部問題？抑或是有更多業者之間的利益之爭，抑或是對岸對於大政策實踐的堅持，可以推翻兩岸協商內容？其實，外界無從得知。

但兩岸空運主管當局，這一回一起打破六年以來的默契，就一定不好嗎？

默契意味著「權宜」，意味著「人治」，意味著凡可以「不照規矩來」，打破默契的同時，是否要重新定義並建立遊戲規則，讓雙方都有所遵循，不必事事要看「上頭」的指示，長官的「意志」。但遊戲規則可能也意味著台灣必須跟其他國家航空業者一起公平競爭，無法享受「老大哥讓利給小老弟」的理所當然。

究竟何種安排才是維護我方最大的利益？是「默契」？還是「規矩」？

相關人士私下坦承，兩岸談判時，我方幾乎沒有「說不」的權利，兩岸空運市場的特性，在於兩岸得不對等。對岸機場繁忙，台灣的機場熱門時段也不會出現塞機，更不用說還有為數不少，每天班次不多的蚊子機場。兩岸旅次，主要需求以對岸為主，上海，北京，深圳，都是熱到燙手的航線，一位難求。旅遊，經商，探親，再加上大陸觀光客，主導權在哪一邊？答案不言自明。

在如此處境下，越來越稀少的談判籌碼，似乎有逐漸依照對方的節奏行事的隱憂，特別是在談判過程中，似乎誰也不會甘冒被扣上破壞兩岸關係帽子，讓談判破局。如果無法讓對方感受我們也有說「不」的可能，協商或談判，終究會剩下形式而已。

對岸這一回，硬是推翻協議內容，堅持要我方業者要多飛特定航點，恐怕不會是唯一的一次，從事件曝光後，我方航空業者人人低調，無人回應就可見一斑，利益之所在，人盡皆知。

在這樣的直航關係裡，我們還剩下哪些「說不」的方法？

說「不」未必一定是失去，點頭照辦，也未必全拿？分寸該如何拿捏？

「當兩岸默契消失之後」，這些問題恐怕才剛剛開始。