“危舊房”莫成新拆遷條例最大“漏斗”

危舊房改造的“公共利益”認定和決定程序，不能只是將其納入本地的國民經濟和社會發展年度計劃，“危房改造”成為新拆遷條例的最大“漏斗”，在制度上是一個退步。

中新社援引新京報12月16日的報道稱，讓人期盼的“拆遷變法”終于有了新進展。國務院法制辦于12月15日公布《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》(以下簡稱“第二稿”)全文，再度就“新拆遷條例”立法征求公眾意見。一部條例，在一年內兩度征求公眾意見，并不多見。

從2007年著手起草、研究條例草案以來，政府主管部門先后組織召開過43次各類座談會、論證會；今年初面向社會第一次公開征求意見，收集了6萬多條意見和建議。經過了十個多月的研究、論證之后，修改后的條例再一次和公眾見面。

而實際上，開門立法的本意就是征集民意，不能有次數的限制，越是關涉利益沖突的立法，越是需要這樣的民意征集。

本次征求意見稿和第一次比較，無論在公共利益的界定方面、拆遷的具體程序，還是拆遷補償等核心問題上，都做了一些重大的修改，有些修改，進步明顯，比如，明確廢除了行政強制拆遷制度，但有些修改，則有些退步，比如，在“危舊房”征用的性質以及程序方面。

“危舊房”的改造是否作為公共利益，一直存在很大的爭議，第一稿在界定公共利益的時候，將“由政府組織實施的危舊房改造”列為公共利益，但為了防止政府濫用“危舊房”的概念，在程序設計上，將“危舊房”改造的決定權交給了被征收人：其一，明確規定危舊房的改造需經90%被征收人的同意；其二，要求補償方案需征得三分之二以上被征收人的同意；其三，要求補償協議簽約率達到三分之二以上方可生效。

這三個嚴謹的條件，不僅將危舊房改造的初始決定權交給了民眾，而且將后續補償程序的決定權也基本交給了被征收人。這樣的程序設計意味著，即使政府可以在“危舊房改造”上搞“擴大化”，但因為以上程序的保障，政府隨意進行“危舊房”改造的空間并不大。

但第二稿推翻了第一稿關于危舊房改造的決定程序，而將決定權完全交給了政府。第二稿規定，由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的，應當納入市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計劃，等于完全否定了被征收人的抗辯權。

我們知道，一個市縣的國民經濟和社會發展年度計劃，是某一級政府指導經濟和社會發展的綱領性文件，其范圍非常寬泛，既有公益項目，也有完全的商業項目。如果按照這個規定，只要某一個項目被納入某市縣的國民經濟和社會發展的年度計劃，并且經過人大同意，不管其是公益項目，還是商業開發，都可以打上“公共利益”的旗號進行征收，等于將公共利益的邊界徹底無限化。

我們一直認為，新拆遷條例的成敗，關鍵是如何決定公共利益和確定征收的程序，公共利益界定不清，勢必使得很多商業開發項目打著公共利益的旗號，行強拆民宅之實。有人認為，第一稿中關于危舊房改造的程序過于繁瑣，其實骨子里反映的是依舊希望拆遷決定權完全歸于政府。

在征收問題上，如果沒有真正的公共利益這個前提，以及對被征收人意志予以尊重的程序，將難以防止政府對被征收人房屋產權的侵犯，征收條例本質上應該成為一部限制公權，保障私有產權的法規，而不是相反。

基于此，我們建議對于危舊房改造的“公共利益”的認定和決定程序，回到第一稿的設計，如果罔顧被征收人的意志，只是將其納入本地的國民經濟和社會發展年度計劃，將使得“危房改造”成為新拆遷條例的最大“漏斗”，在制度上是一個明顯的退步。

(鄒光連 編輯)

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