房產稅開征是否需要立法

摘自《經濟的真相》 作者：左小蕾 出版社：中信出版社

2011年1月28日，上海和重慶開始試點征收房產稅。試點開始後，財政部、國家稅務總局、住房和城鄉建設部三部委在總結試點經驗基礎上，適時研究並提出逐步在全國推開的改革方案。條件成熟時，在統籌考慮對基本需求居住面積免稅等因素的基礎上，在全國范圍內對個人擁有的住房征收房產稅。2013年5月24日，房產稅試點擴容被證實，將增加房產稅改革試點城市，房產稅確定向增量開刀。

房產稅開征，是否需要經過立法程序？曾有觀點密集地對此發表過評論。房產稅政策牽涉很多人的利益，如果不把與政策相關的概念闡釋清楚，就容易形成帶有民粹主義性質的負面效應，會導致社會誤解，而將征收房產稅的政策誤解為與民爭利，進而演變成對政府向老百姓(603883,股吧)亂收錢的申討，演變成對房產稅的征收是否具有合理性的質疑，這樣就不利於房地產市場制度的完善，不利於稅收體制的改革和完善。

關於房產稅，有三方面的基本概念有必要進一步探討並厘清。

第一個基本概念是，房產稅不是財產稅。有觀點認為，房產稅涉及個人財產利益，對非國有財產征稅，必須通過立法程序批准。讓國民交錢，就要先在最高立法機構層面上獲得人民的同意。

就我們的理解，國外房產稅的標的物是土地。房產稅實際上是土地稅，而不是以建在「地」上的房屋為標的物的稅收。而「土地」如果是國家所有，政府代表國家對這一塊地的使用者收取稅收形式的租金，這是合理合法的政府職能。換句話說，土地稅不屬於財產稅的范疇，被冠以「房產稅」的稅收不是對個人財產或者說不是對非國有財產征稅。如果從更廣泛意義上定義資源的概念，把國有土地包括在資源的范疇內，房產稅就是對國有土地的國有資源的使用者收稅，就像取得資源開采權以後開采資源要繳納資源稅是一樣的道理。如果是這樣，房產稅征收應該也就有法律根據了。

至於「讓國民交錢，就要先在最高立法機構上獲得人民同意」的說法，需要說清楚，否則有民粹主義之嫌。最高立法機構是對相關問題的合法性進行論證和把關，包括是否符合國家和人民的利益，不是簡單的贊成或反對，更不是簡單的代表「民意」，否則立法機構一旦出現被民粹主義左右的傾向就非常麻煩了。因為讓「民意」選擇收稅還是不收稅，反對收稅的「民意」一定大大高於贊成的「民意」。假設更極端的情況，如果進行取消所有稅收的民意調查，可能得到100%的「民意」結果。

回顧一下法國關於延長退休年齡兩年的法案的決策過程，應該能加深人們對立法機構職能的理解。法國總統薩科奇提出延長退休年齡兩年的法案，遭遇超過300萬人上街游行的強烈的「民意」反對，但是議會仍然通過了這項法案。因為總統的法案符合法國國家和人民的根本利益，法案的形成符合既定的法律程序，議會不會因為「300萬人反對」就認為法案不合法或者不通過。

無獨有偶，奧巴馬總統提議的醫改方案雖在上一屆國會眾院通過，卻被新一屆國會眾院否決，也不是以「很多美國人反對」為理由，而是以方案違反憲法、強迫美國人買保險為理由的。所以立法機構是合法性的把關，而不是簡單的民粹主義的情緒化反應。

第二個基本概念，是房產稅的稅率計算。有觀點認為，因為房產稅按照房價計算，所以對於房產稅稅率的計算提出房屋價值折舊與土地增值相悖，應該把土地價值和建築物的價值分開的問題。也就是說房產稅的計算，不能簡單按照房價來計算。

前面分析過房產稅實際是土地稅。土地稅的計算應該根據土地使用價值的計算。土地使用價值主要表現在房屋價值。房屋價值可一分為二：一個是居住價值，另一個是投資價值。這兩個價值都在價格中反映出來。所以按照房價來計算土地稅是有道理的。而且按照房價計算已經把「折舊」考慮進去了。如果房屋年久失修，房價一定會低。如果房屋在好的社區並且精心打理，時間越長價值越高，價格會不降反升。當然這種觀點中提出的城市土地使用稅已交付、不能重復收取土地稅的觀點，需要對這兩類稅種的標的有明確的界定。城市土地使用稅是否指城市公共設施的土地占用的公攤稅收部分，而不是私人住宅的土地稅？相關政策部門可能有必要對城市土地使用稅的概念進一步說明。

第三個基本概念，房產稅的試點和實施是長期財稅制度的完善，而不僅僅是一個短期宏觀調控的工具。房地產稅的推出對短期房價調整應該是有作用的。但是把房產稅僅僅當作當前房地產調控的一個手段來解讀是一種誤解。首先，國內房產稅是一個新的稅種，難免許多概念不容易馬上搞清楚，作為房地產調控的工具容易被坊間誤解、誤讀和誤釋，也容易被利益群體利用，增加實施的阻力，不容易收到近期調控應有的效果。其次，如果被認為是短期調控的政策，遲早會收回去，也會增加各方面包括地方政府在內的短期的博弈行為，對於長期房產稅制度的形成、完善和建設是非常不利的。

房產稅的開征，長期來說將為地方政府帶來穩定的稅收來源，將被培養成地方政府的一個主要稅種，應該是一項財稅制度的重要改革。房產稅的開征短期內可能顛覆一個概念，地方政府「賣地」行為可能並不符合現有的基本規則。

因為房產稅的實際含義，是國有土地的使用權出讓的租金。所以地方政府是不能「賣地」的，「賣地」是所有權的轉讓。地方政府只能行使「使用權轉讓」的權利，中國的住宅土地使用時間規定是70年，這70年使用權轉讓分成兩個階段。第一階段是土地開發使用權出讓。這一階段地方政府收取開發權的土地出讓金，由房地產開發商支付。第二階段使用權是針對土地上建築物的所有者的出讓，應該是由房屋擁有者在未來70年內分期支付的，也就是房產稅的繳付。地方政府是不能「賣地」的，而土地使用權出讓的「租金」，必須准確分開「使用權轉讓」的兩個階段，由開發商交付的開發權出讓金與由房屋使用者交付的土地稅。按照「賣地」的概念一次性把土地拍出天價是違反「土地使用權轉移」的基本規則的。在既定的70年使用轉讓的規則下，地方政府「賣地」並不合規。

關於房地產稅收應該立法的觀點是應該引起注意的。房地產稅收制度的改革遇到的這些問題，是我們現在和將來進行制度改革都將面對的問題。在未來的改革開放過程中，應該有更多的新制度和規則會不斷地建立和完善，新制度建立的程序化、規范化、合法化，本身就可能成為我們一個新的制度。