財政部：京滬等十省市試點地方政府債券自發自還

據財政部網站獲悉，經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。

為加強對2014年地方政府債券自發自還試點工作的指導，財政部日前制定並印發了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》。

根據辦法，試點地區發行政府債券實行年度發行額管理，全年發行債券總量不得超過國務院批準的當年發債規模限額。2014年度發債規模限額當年有效，不得結轉下年；試點地區發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2014年政府債券期限為5年、7年和10年，結構比例為4：3：3；試點地區按照市場化原則發行政府債券，遵循公開、公平、公正的原則。

辦法還指出，試點地區應當以同期限新發國債發行利率及市場利率為定價基準、采用承銷或招標方式確定債券發行利率。

關於印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》的通知

財庫[2014]57號

上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西省（區、市）財政廳（局、委）：

經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。為加強對2014年地方政府債券自發自還試點工作的指導，我們制定了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》。現印發給你們，請遵照執行。

財政部

2014年5月19日

附件：2014年地方政府債券自發自還試點辦法

第一條 為建立規範的地方政府舉債融資機制，加強對2014年地方政府債券自發自還試點地區（以下簡稱試點地區）的指導，規範試點地區發債償債等行為，制定本辦法。

第二條 自發自還是指試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。

第三條 試點地區發行政府債券實行年度發行額管理，全年發行債券總量不得超過國務院批準的當年發債規模限額。2014年度發債規模限額當年有效，不得結轉下年。

第四條 試點地區發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2014年政府債券期限為5年、7年和10年，結構比例為4:3:3。

第五條 試點地區按照市場化原則發行政府債券，遵循公開、公平、公正的原則。

第六條 試點地區按照有關規定開展債券信用評級，擇優選擇信用評級機構。試點地區與信用評級機構簽署信用評級協議，明確雙方權利和義務。

第七條 信用評級機構按照獨立、客觀、公正的原則開展信用評級工作，遵守信用評級規定與業務規範，及時發布信用評級報告。

第八條試點地區應及時披露債券基本資訊、財政經濟運行及債務情況等。

第九條 試點地區資訊披露遵循誠實信用原則，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏。

第十條 試點地區組建本地區政府債券承銷團，承銷團成員應當是在中國境內依法成立的金融機構，具有債券承銷業務資格，資本充足率、償付能力或者凈資本狀況等指標達到監管標準。

第十一條 試點地區財政部門應當與政府債券承銷商簽署債券承銷協議，明確雙方權利和義務。承銷商可以書面委派其在試點地區的分支機構代理簽署並履行債券承銷協議。

第十二條 試點地區可以在政府債券承銷商中擇優選擇主承銷商，主承銷商為試點地區提供發債定價、登記托管、上市交易等咨詢服務。

第十三條 試點地區應當以同期限新發國債發行利率及市場利率為定價基準、采用承銷或招標方式確定債券發行利率。

承銷是指試點地區與主承銷商商定債券承銷利率（或利率區間），要求各承銷商（包括主承銷商）在規定時間報送債券承銷額（或承銷利率及承銷額），按市場化原則確定債券發行利率及各承銷商債券承銷額的發債機制。

招標是指試點地區通過財政部國債發行招投標系統或其他電子招標系統，要求各承銷商在規定時間報送債券投標額及投標利率，按利率從低到高原則確定債券發行利率及各承銷商債券中標額的發債機制。

第十四條 試點地區采用承銷方式發行政府債券時，應制定承銷規則，明確承銷方式和募集原則等，單個承銷團成員的最高承銷限額不得超過每期債券發行額的30%。

第十五條 試點地區采用招標方式發行政府債券時，應制定招標規則，明確招標方式和中標原則等，單個承銷團成員的最高投標限額不得超過每期債券招標額的30%。

第十六條 試點地區應當加強發債定價現場管理，確保發債定價過程公平、規範、有序進行。

第十七條 試點地區在發債定價結束后應當通過中國債券資訊網和本地區門戶網站等媒體，及時公布債券發行結果。

第十八條 試點地區政府債券應當在國家規定的證券登記結算機構辦理登記、托管，債券發行結束后應當及時在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場上市交易。

第十九條 試點地區政府債券資金收支實行預算管理，具體事項參照《2009年地方政府債券預算管理辦法》（財預[2009]21號）有關規定辦理。

第二十條 試點地區政府債券會計核算參照《財政部代理發行地方政府債券財政總預算會計核算辦法》（財庫[2009]19號）有關規定辦理。

第二十一條 試點地區承擔債券還本付息責任。試點地區應當建立償債保障機制，統籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。

第二十二條 試點地區應將本地區政府債券信用評級、資訊披露、承銷團組建、發行兌付等有關規定及時報財政部備案。政府債券發行兌付過程中出現重大事項及時向財政部報告。年度發行結束兩周內向財政部報送債券發行情況。如地方政府債券發行利率低於招標日前1至5個工作日相同待償期國債收益率，須在債券發行情況中進行重點說明。

第二十三條 本辦法自印發之日起施行。

十八屆三中全會描繪出藍圖后，千頭萬緒的改革任務將從何著手？

昨日，中國政府網發布訊息稱國務院日前批轉發展改革委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》（下稱《意見》）。

《意見》對加快轉變政府職能、推進財稅金融價格改革、深化戶籍體制改革等方面作出明確規定。

加快探索市場準入“負面清單”

《意見》提出，加快建立和完善權力清單制度。行政審批事項一律以清單形式向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批，讓政府部門“法無授權不可為”。

此外，加快探索市場準入負面清單管理方式，逐步做到負面清單之外的事項，由市場主體依法自行決定，實現“法無禁止即可為”。在全國實施工商登記制度改革，落實認繳登記制，由先證后照改為先照后證，由企業年檢制度改為年報公示制度，讓市場主體不斷迸發新的活力。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副部長劉培林接受《第一財經日報》采訪時稱，《意見》提出今年要重點取消對投資創業就業影響大、對經濟社會發展制約明顯的行政審批事項。這是充分激發蘊藏的企業家精神和創新精神，把巨大的人力資本潛在優勢變為現實的經濟增長動力。

民生研究院副院長管清友在接受本報采訪時曾稱，與減少審批相比，機構改革和職能轉變應更進一步向“負面清單”轉變。這一方面是和國際接軌，另一方面也是我國經濟和改革進行到一定階段的需要。

規範政府舉債融資

根據公開數據，地方債務已經引起了各方注意。盡管學界普遍認為，地方債仍屬於可控范圍，但其內在隱憂仍不可小覷。《意見》明確提出要求規範政府舉債融資制度。

《意見》稱，要開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。建立健全債務風險預警及應急處置機制，防范和化解債務風險。

劉培林認為，《意見》提出的任務也是一項長期的制度建設。城鎮化和現代化過程中，適度超前建設基礎設施，既可以帶動當期經濟增長，又可以帶動長期增長的后勁。由於我國地方政府融資機制不健全，基礎設施融資雖然是合理的需求，但是只能短借長還。這就加大了融資成本，且使得項目運行過程中的資金管理容易受到宏觀經濟波動的影響。加上地方干部任期較短的因素，更使得地方政府容易產生過度借貸的沖動。開明渠、堵暗道，在規範透明的地方資產負債表的基礎上，向市場發行長期建設債券，並接受市場的融資紀律約束，可以“一箭幾雕”。

附表權力清單制度

●行政審批事項一律以清單形式向社 會公開

●清單之外的，一律不得實施審批，讓 政府部門“法無授權不可為”

●加快探索市場準入負面清單管理方 式，逐步做到負面清單之外的事項，由市場主體依法自行決定，實現“法 無禁止即可為”

專家表示，成熟的信用評級市場對於規範政府債權性融資行為比中央政府的直接監督和管理更為有效

受地方資金需求強烈的現實所迫，積極財政政策有望再發力。有訊息稱，我國將於今年年內允許10省市自主發債，推出首批市政債券，六省包括浙江、江蘇、山東、廣東以及中西部兩個欠發達省，四個城市包括北京、上海、深圳以及東部一座沿海城市。

“在籌集城市公共基礎設施建設所需要的巨額資金和解決地方債的諸多建議中，‘開前門，堵后門’成為共識。而開啟市政債試點就是‘開前門’的重要途徑。”廣發證券(行情,問診)首席經濟學家劉煜輝表示。

民生證券研究員曹又丹在接受《證券日報》記者采訪時表示，市政債是未來地方政府發債的主要方式，政策的制約正在放開，未來地方政府債券可能主要用於基礎設施建設項目，對存量城投債有接續和替代作用。

近期發布的一系列宏觀政策似乎也在預示著，允許地方政府發行市政債的腳步越來越近：新“國九條”重點提出“積極規範發展債券市場、建立健全地方政府債券制度”，被業內人士解讀為發行市政債券掃除制度障礙；日前召開的2014年全國經濟體制改革工作會議提出規範政府舉債融資制度；3月份發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》也強調，要“允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。”這也被視為建立規範透明的城市建設投融資機制的必然之舉。

據悉，對於市政債的運行模式，相關部委正在根據國情提出初步設計。由中國人民銀行、中國銀行(行情,問診)間市場交易商協會起草的一份研究報告指出，要進行市政債發行試點，嘗試有收入型的市政債，即當前的舉債對應某個項目，這個項目完成后，將改善城市基礎設施，從而帶來穩定的現金流收入，這種收入可能是使用者付費，也可能體現為政府的稅收（如財產稅），預期未來的收入可以還本付息，即自主安排發債。

實際上，關於是否允許地方政府舉債的爭論在市場中長期存在，焦點就在於風險防范。專家表示，成熟市政債市場的經驗表明，成熟的信用評級市場對於規範政府債權性融資行為比中央政府的直接監督和管理更為有效。

記者從財政部相關權威人士處獲悉，地方政府信用評級的研究工作已經在全國范圍內的多個省份完成調研。多家學術機構、評級公司也自發組織了不少地方政府信用評級的研究和實踐工作，希望自下而上形成合力促進地方政府信用評級體系盡快建立。目前已有多個地級市和縣級市的信用評級結果出爐，可為日后正式建立完善的地方政府信用評級體系提供借鑒作用。

在劉煜輝看來，市政債要想以高評級、低風險的身份獲得較低利率發行，並且真正起到化解地方政府債務風險的作用，至少必須以完成以下兩個任務：一是修改《預演算法》，明確地方政府發債的合法地位和償付義務；二是發債時要披露地方政府真實的資產負債表和財政收支表，在地方政府財力可以負擔的范圍內合理確定融資規模，並由市場進行合理定價。

今年國家將規範政府舉債融資制度，對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。

國務院昨日公布了國家發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》。除了要求抓好簡政放權，《意見》還強調要著力推進財稅金融價格改革。

《意見》稱，財稅體制改革的目標是建立現代財政制度。要實施全面規範、公開透明的預算制度，積極推進預決算公開，建設陽光政府，讓人民群眾看明白、能監督。實行全口徑預算管理，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與公共預算的統籌力度。實行中期財政規劃管理，建立跨年度預算平衡機制。

《意見》指出，要規範政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。建立健全債務風險預警及應急處置機制，防范和化解債務風險。

在深化國有企業改革方面，《意見》指出，要深入研究和準確定位國有企業的功能性質，區分提供公益性產品或服務、自然壟斷環節、一般競爭性行業等類型，完善國有企業分類考核辦法，推動國有經濟戰略性調整，增強國有經濟的市場活力和國際競爭力。以管資本為主加強國有資產監管，推進國有資本投資運營公司試點。遵循市場經濟規律和技術經濟規律，有序推進電信、電力、石油、天然氣等行業改革。

值得注意的是，此篇最終成文於4月30日並於昨日公開發布的檔案中提到“有序推進電信、電力、石油、天然氣等行業改革”。不過，2014年全國經濟體制改革工作會議於5月16~17日召開，國家發改委17日發布的新聞通稿中的相關表述則為“加快推進電力、油氣、鹽業等重點行業改革”，沒有提到“電信”卻增加了“鹽業”。

目前，我國的鹽業管理體制是食用鹽專營與工業用鹽逐步進入市場的“雙軌制”模式。食鹽的管理采用計劃專營的方式，食鹽的生產、分配、調運、銷售價格等均由國家以指令性計劃規定，鹽業生產企業對食鹽有生產權，但沒有銷售權，食用鹽由鹽業公司統一收購、銷售。工業鹽的管理則采用完全的市場經濟，鹽業生產企業可以對自己生產的工業鹽自行銷售，由市場決定工業鹽的價格。中國鹽業協會指出，年內將出臺鹽業體制改革方案。

我們已經聽到了直接融資轟隆隆的腳步聲，繼創業板、新三板、私募股權、境外上市得到鼓勵后，具有標志性意義的地方市政債提上議事日程。

5月19日，據媒體報導，我國將於今年晚些時候允許10個省市自主推出首批市政債券，六個省包括浙江、江蘇、山東、廣東以及中西部兩個欠發達省，四個城市包括北京、上海、深圳以及東部一座沿海城市。上述省市可能將從7月初開始發債。目前我國正致力於擴大地方政府的財政選擇。

如果此舉屬實，可以推動我國地方財政更加透明、更加負責。

不必擔心地方債務總量因此上升，你擔心了，地方債依然上升，並且摻雜著更隱秘、更難以控制的方式上升。根據國家審計署的數據，截至2013年6月末，地方政府負有償還和擔保責任的債務總額較2010年末上一次統計的總額人民幣10.7萬億元大幅增長67％，達到17.9萬億元。相信有一些債務以公司貸款、信托、理財等非標方式存在。

即使中央財政嚴加控制，也無法阻擋地方政府的負債步伐，養老、重點投資、經濟增長等剛性壓力毫無削弱。根據中國債券資訊網數據，截至今年一季度末，城投債累計發行規模達3594.70億元，較去年一季度的2993億元同比增加601.7億元，增幅20.10％。今年以來，城投債發行額猛增三倍多至1838億元，創2002年以來最高紀錄。

現在發地方債可以獲得短期好處，債券價格走高，收益率下降。今年以來，城投債收益率保持低水平穩定，高等級信用債受到市場熱烈追捧。現在是債市的黃金時期，股市低迷不振前景渺茫，樓市上下震盪分化加劇，投資者將目光轉向債券，尤其是有地方政府信用進行隱性擔保的城投債，享受地方信用低風險，卻坐擁高達6.8％的利率，沒有比這更穩妥的投資了。當一切投資看似風險大增，追逐政府信用債就成為中國投資者更理性的選擇。與其如此，還不如允許地方政府直接發行市政債，以較低的利率與較透明的方式，解決重點項目投資額不足的天大難題。

目前地方債由中央財政代為發行，相當於隱性國債，而投資者也盲目地相信地方債有中央財政兜底，毫無風險。這對於提升地方政府的信用沒有好處，對於提升中國的債券市場水平也沒有好處。

各個地方政府的負債率不一樣，地方政府投資的基礎設施回報率各不相同，更重要的是，各個地方政府的信用也就是某個市背后的主政者的信用，也大不相同。相信投資者不會忘記，2011年9月城投債市場是如何接近崩盤的。雖然當年的兩件事最後得到解決，但違約的風險與抽逃優質資產的風險，即使在地方政府隱性擔保的城投債中依然存在。

城投債有驚無險度過難關，但城投債一面倒的高息，與一面倒的低息，都是市場不健康、不理性的表現。健康的地方債市場，會根據償債率、信用評級等，給出較為準確的評級，確定債券價格，以低息獎賞有能力、有信用的借貸者，用高息標識能力不強、信用有污點的借貸者風險。目前的債券市場不完善、不健康。

改革《預演算法》，允許發行市政債，讓地方政府公布項目、預期回報、在封閉的賬戶內運行，讓其他地方的獨立中介機構給予準確的評級，讓地方債、城投債或者市政債向市場化變遷，對於投資者來說，比糊里糊涂的盈虧，要好得多。

當然，如果發生最壞的結果，發行市政債只是借機圈民間的錢，最後以破產清算把投資者的錢洗到自己的碗里，不要說市政債，就是債券市場也會受牽連。