國會易手之後：美國制裁接下來會有哪些動作？

11 月 3 日美國中期選舉投票結束後，CBS、NBC、CNN 等美國主流媒體相繼預測，民主黨同時贏得眾議院和參議院多數，奪回國會控制權。目前仍有選區在計票，最終結果以各州認證為準；新一屆國會將於 2027 年 1 月 3 日就職。對制裁合規來說，影響最大的不在新增名單，而在近期幾項放鬆措施：它們會成為新國會審查的重點，依據這些措施開展的交易，穩定性會隨之下降。下面按時間順序，推演後續可能出現的動作。

新國會會盯住哪幾項放鬆措施？

俄羅斯柴油通用許可（GL 135）。 2026 年 10 月 9 日，美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）發布第 135 號通用許可。通用許可是 OFAC 對某一類交易統一放行的授權，符合條件的交易無需逐筆申請。GL 135 授權與俄羅斯原產柴油的銷售、運輸、卸貨和進口（包括進口到美國）相關的交易，有效期到 2027 年 4 月 7 日，沒有設置清退期。這份許可與 2022 年《終止進口俄羅斯石油法》之間存在法律爭議；歐盟和英國針對俄羅斯柴油的禁令仍然有效。

《格雷厄姆法案》的豁免。 2026 年 10 月 16 日，第 14436 號行政令援引《格雷厄姆制裁俄羅斯和伊朗法》第 115 條，豁免了法案規定的大部分對俄關稅、制裁和限制，此前依據其他行政令實施的對俄制裁不受影響。法案對豁免只要求總統向國會證明符合國家利益，沒有設置審查期。

兩項措施有一個共同點：生效前都沒有經過國會審查期。2017 年《以制裁反擊美國對手法》（CAATSA）第 216 條建立的審查程序，只覆蓋法案生效時已有的對俄制裁，2022 年以後實施的大部分對俄制裁不在其中，GL 135 依據的正是這一批制裁條例。

後續動作推演

以下推演以已經公開的事實為依據，按時間順序列出。

第一步（2026 年 11 月至 12 月）：借國防授權法案加條款

國會預定 11 月 9 日當周復會，這段"跛腳鴨"會期仍由本屆國會開會。2027 財年國防授權法案眾議院已經通過，參議院尚未通過，預計在這段會期內協商出最終文本。國防授權法案每年必須通過，歷來是制裁和出口管制條款的常用載體。

推演： 如果有議員想給對俄制裁的放鬆加上審查程序，或限制能源類通用許可，最快的路徑是把條款附在國防授權法案的最終文本里。這段時間要關注最終文本中有沒有涉及制裁審查、通用許可或俄羅斯能源交易的條款。

第二步（2027 年 1 月起）：聽證和調取記錄

調查的準備在選舉前就已開始。2026 年 10 月 24 日，七名國會議員聯名致信六家美國大型銀行和多個港口的管理部門，要求保存與俄羅斯柴油交易有關的全部記錄，包括合約、航運和船舶記錄、付款記錄，以及與供應商、中間商和政府官員的往來通訊，並在 10 月 28 日前確認。

推演： 新國會就職後，參議院銀行委員會、外交關係委員會和眾議院外交事務委員會很可能就兩項放鬆措施舉行聽證，要求財政部說明 GL 135 的法律依據和豁免的理由。保存記錄的信函說明，調查對象不只是行政部門，也會延伸到參與交易的銀行、港口和貿易商。

第三步（2027 年上半年）：推動擴大審查範圍的立法

2026 年 4 月 28 日，參議院提出了《NOPE 法案》（S.4421），眾議院也有同名法案（H.R.9552）。法案擬把 2022 年以來依據相關行政令實施的對俄制裁納入 CAATSA 第 216 條框架。今後任何解除、豁免或修改，都須先通知國會，並經過 30 天審查期。法案目前仍停留在委員會階段。

推演： 新國會很可能重新提出或推進這類法案，目標是把行政部門放鬆對俄制裁的決定納入審查程序；同時可能有修改《格雷厄姆法案》豁免條款的提案。

第四步（2027 年 4 月 7 日前後）：GL 135 是否續期

GL 135 到期後是否續期、是否修改條件，將在新國會任內決定。

推演： 續期決定會面臨比首次發放更多的公開質詢。可能出現三種情況：到期不續；續期但收窄範圍，例如增加交易量或裝運時間的限制；或原樣續期，同時伴隨國會聽證和調查。無論哪種情況，相關交易的不確定性都會在到期前後集中出現。

這些動作能在多大程度上改變制裁政策？

改變有限，主要體現在審查力度上，而不是法律框架上。

新法律需要總統簽署，推翻否決需要兩院各三分之二多數；美國大多數制裁依據行政令實施，發放許可、調整名單本身不需要國會批准。歷史上有過先例：2019 年 1 月，參議院就反對解除 Rusal 等三家公司制裁的決議進行程序表決，以 57 比 42 未達到所需票數，財政部隨後在 1 月 27 日解除了制裁。

因此，更可能出現的局面是：制裁的大方向不變，放鬆措施要經受更多聽證、調查和公開表決，行政部門延續或擴大放鬆的難度上升。

從業者視角：幾點值得思考的地方

第一，依賴通用許可的業務，要預先設計退出安排。 GL 135 沒有清退期，又處在法律爭議和國會審查之下。我的判斷是，依據這類許可開展業務，事前就要想清楚：許可被提前撤銷、到期不續或條件收窄時，存量交易怎麼處理，資金怎麼結算，客戶怎麼溝通。

第二，交易檔案要按"可能被調取"的標準保存。 保存記錄的要求已經直接寄到銀行。依據通用許可處理的交易，檔案里至少要能看出四件事：依據的是哪一號許可、哪一個版本；審核時如何判斷交易落在許可範圍內；有沒有核對其他法律的限制；審核人和審核時間。

第三，美國許可不等於多法域放行。 GL 135 只解除了美國制裁條例層面的禁止。歐盟、英國的禁令仍然有效，美國國內的進口法律也另有規定。涉及多個法域的交易，各法域的結論要分別得出。

第四，按推演的四個節點設置跟蹤。 國防授權法案最終文本（年底前）、新國會委員會聽證安排（2027 年 1 月起）、對俄制裁審查類法案進展（2027 年上半年）、GL 135 到期（2027 年 4 月 7 日）。每個節點出現變化時，回頭檢查一遍依賴相關許可的存量業務。

國會易手不會改寫美國制裁的法律框架，但會讓放鬆措施承受更多審查。評估依賴豁免和通用許可的交易時，許可是否有效只是起點，還要看它接下來要經受多少審查。

來源：金色財經

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