香港加密新政策重點看：交易、穩定幣、質押業務以及監管限制

省流版

1. 允許散戶交易符合資格的虛擬貨幣資產，且納入準則並非只有一條

2. 穩定幣監管將在 23/24 年實施，在此之前不開放零售交易

3. 持牌平台不得參與質押等業務

4. 重申並加強對涉嫌洗錢相關的監管限制

本周香港對加密相關政策方向的動作可謂頻繁，不僅證監會在 23 日召開發布會發表對虛擬資產的相關總結，同時也在昨天於憲報上刊登了多個與加密貨幣相關的指引，對於散戶交易、穩定幣、洗錢等多個方面都進行了進一步的闡釋與說明，以下是 Odaily 星球日報整理總結的詳細內容。

散戶交易

證監會於 23 日的回應中提及了對零售投資者提供服務的相關消息，其回應如下：

本會注意到，回應者對容許持牌虛擬資產交易平台向零售投資者提供服務表示大力支持。本會將落實有關容許持牌虛擬資產交易平台向零售投資者提供服務的建議。

正如諮詢文件所解釋，本會贊同持牌虛擬資產交易平台在向零售投資者提供交易服務前，應遵從一系列涵蓋與客戶建立業務關係、管治、披露以及代幣盡職審查和納入的妥善投資者保障措施。我們亦認同零售投資者必須了解虛擬資產投資所涉及的風險。在作出任何類型的投資決定前，投資者應了解相關特點和風險，並做好接受損失的準備。證監會批准某持牌虛擬資產交易平台納入某虛擬資產以供零售買賣，並非推薦或認可該虛擬資產，亦非對該虛擬資產的商業可取之處或表現作出保證。證監會將繼續與投資者及理財教育委員會針對投資者進行有關虛擬資產及其交易各方面的教育工作。

同時，證監會也支持開放零售業務的持牌交易平台與客戶建立業務關係，以保護一般投資者，其具體回應如下：

本會樂見回應者普遍支持施加與零售客戶建立業務關係的規定。

關於個人專業投資者應否就與客戶建立業務關係的規定獲豁免一事，建議適用於個人專業投資者的該等規定，與仲介人在為個人專業投資者提供服務時，無一例外地適用有關衍生工具知識評估和合適性的現有規定是一致的。鑒於與客戶建立業務關係的規定乃遵循合適性的精神而設計的，我們依然認為個人專業投資者應享有與零售投資者相若的保障。

本會已妥為考慮有關在若干情況下放寬與零售客戶建立業務關係的特定規定的建議。然而，我們認為零售投資者一般不大可能了解虛擬資產的條款、特點及風險。加上在虛擬資產交易平台的買賣是自動進行的，即使某項交易屬不適宜，虛擬資產交易平台亦無能力介入，故在與零售客戶建立業務關係時，確保合適性極為重要。只有全面落實與客戶建立業務關係的建議規定，方能達到這個目的。舉例來說，建議規定評估客戶的風險承受能力，是現有合適性規定的重要部分。由於大部分虛擬資產均附帶高風險，虛擬資產一般只適合風險承受能力較高的客戶。因此，即使零售客戶具備對虛擬資產的認識，虛擬資產交易平台亦不應被豁免進行風險承受評估。

鑒於在容許零售投資者買賣虛擬資產前，必須確保他們對虛擬資產有充分認識，證監會認為平台營運者應全面評估投資者對虛擬資產的性質和風險的了解，當中可包括評估該投資者過往曾接受的虛擬資產培訓或課程，該投資者現時或過往與虛擬資產有關的工作經驗，以及該投資者過往與虛擬資產有關的交易經驗。我們因此對《虛擬資產交易平台指引》作出了相應的修訂。由於知識評估規定同時適用於虛擬資產交易平台及從事虛擬資產相關活動的其他仲介人，我們亦會作出相應修訂使所有仲介人都受到劃一的規管。

證監會充分知悉回應者要求我們就與客戶建立業務關係的規定提供更多指引。我們將以常見問題的形式發布進一步指引（例如關於如何評估客戶對虛擬資產的風險承受及風險承擔能力）。雖然本會明白業界可能希望獲得更加確切的指引，例如就財務狀況及風險承受水平各有不同的投資者指明風險承擔限額，但由證監會訂明此方面的指引未必恰當，原因是平台營運者（而非證監會）是最能夠根據在「認識你的客戶」過程中盡力取得的資料來施加限額。

虛擬資產及穩定幣

此外，對於何種虛擬資產准予納入散戶交易，證監會也給出了相關的意見，並同時修訂了《虛擬資產交易平台指引》，證監會對相關問題回復如下：

正如諮詢文件所解釋，在傳統證券市場，向香港廣大零售投資者發售的投資產品須遵守投資要約制度及招股章程制度。零售產品一般在產品層面上受到證監會規管。有關產品在公開發售前須已得到證監會審核或審閱其要約及推廣文件。有關規管並不適用於非證券型代幣；誠然，大部分（如非所有）非證券型代幣均不在產品層面上受到任何地方的監管機構的規管。這解釋了為何證監會需要在代幣可獲納入於持牌虛擬資產交易平台以供零售買賣前進行審批。

因此，我們建議在代幣可被零售投資者買賣前，對代幣實施額外的最低準則。建議準則是基於以下的相關原則：零售投資者可買賣的代幣應較不容易受到操縱市場活動（不單是在平台營運者所營運的平台上，更是就整體的虛擬資產市場而言）所影響，因為全球大部分（如非所有）虛擬資產交易平台目前都不受規管，或只是從打擊洗錢／恐怖分子資金籌集方面受到規管。我們的建議規定因此要求，如要符合資格被零售投資者交易，代幣必須屬於合資格的大型虛擬資產，即其已獲納入由兩個獨立指數提供者所推出的至少兩個獲接納的指數當中。

我們感謝回應者就獲接納的指數及指數提供者的獨立性提交意見。我們同意指數提供者應妥為組成及管理指數，包括確保指數的質量及穩健性。用作厘定某指數是否屬於獲接納的指數的準則乃按照相關原則制定，而引入一個指數提供者應在發布傳統證。市場的指數方面具有經驗的額外規定，則是為了提高可靠性。我們同意，如部分回應者所提出，相關數據的可靠性和可能的利益衡突問題將對指數的穩健性構成影響。

因此，我們認為進一步規定在發布傳統證券市場的指數方面具有經驗的指數提供者遵守國際證監會組織的財務基準原則（Principles for Financial Benchmarks）乃屬恰當，以使相關指數提供者設有合適的內部安排來保障旗下指數的穩健性並確保其質量。兩個指數提供者除應彼此獨立外，我們亦將規定，它們應獨立於虛擬資產發行人及平台營運者。我們認同，就虛擬資產而言，大的市值並不自動意味著其擁有高流動性。證監會希望重申，獲納入兩個獲接納的指數並非納入某虛擬資產的唯一準則。實際上它只是一項最低準則。這強調了持牌虛擬資產交易平台進行盡職審查的重要性。

平台營運者須根據平台的代幣納入準則進行進一步盡職審查，並確保獲納入以供買賣的代幣符合相關準則。在代幣獲納入以供零售買賣的情況下，平台營運者亦須確保代幣具有高流動性。平台營運者亦應確保，獲納入的代幣持續符合相關代幣納入準則。由於代幣的可接納性及持續可供買賣的資格取決於平台營運者進行的盡職審查，由證監會發布有關合資格可供零售買賣的虛擬資產、獲接納的指數或指數提供者的名單並不恰當。

對於穩定幣的回應如下：

我們注意到，穩定幣帶來的風險引發了國際關注，市場上有聲音要求規管穩定幣，以確保（其中包括）穩定幣儲備得到妥善管理，從而維持價格穩定，並使投資者能夠行使贖回權利。相關風險對穩定幣的穩定性有根本性影響。無法維持其掛鈎功能或在贖回時無法返還投資者資金的穩定幣不可被稱為穩定。這種因此而擴大了的擠提隱憂會嚴重影響穩定幣的流動性，使其普遍不適合零售投資者。

香港金融管理局（金管局）已在 2023 年 1 月發布加密資產和穩定幣討論文件的總結，穩定幣的監管安排預計將於 2023/24 年實施。在穩定幣於香港受到規管前，我們認為穩定幣不應獲納入以供零售買賣。

交易平台

順應時勢，不少平台都在最近推出了香港站/港版平台，而對於牌照申請的相關問題和細節，證監會的回應如下：

本會接獲許多要求釐清多種技術事宜的請求。舉例來說，有回應者就《打擊洗錢條例》所界定的「提供虛擬資產服務」的範圍提出疑問，包括是否涵蓋場外虛擬資產交易活動及虛擬資產經紀活動。

關於雙重牌照安排，回應者詢問是否需要同時取得《證券及期貨條例》及《打擊洗錢條例》下的牌照，特別是因為部分平台營運者或未必打算提供證券型代幣的買賣。鑒於非證券型代幣可能會演變成證券型代幣，回應者亦表示，平台營運者可以終止該特定證券型代幣的交易服務，或只允許客戶減持其在該代幣中的持倉，因而無需《證券及期貨條例》下的牌照。就雙重牌照安排而言，回應者亦問及，獲雙重發牌的虛擬資產交易平台是否須設有兩名或四名負責人員，以及因應兼具虛擬資產及傳統證券經驗的人才短缺，可否在評估勝任能力（包括負責人員的相關行業經驗）時採取務實的方針。

關於外部評估報告的規定，所提出的問題包括已草擬虛擬資產交易平台申請人的政策及程序並提供系統實施意見的商號，可否在第一階段報告和第二階段報告中擔任評估專家；第一階段報告是否可以無須連同牌照申請一併提交；有意申請牌照的平台營運者，可否在提交外部評估報告前向證監會提交自選的外部評估專家的能力聲明；以及如屬已建立並正在營運的虛擬資產交易平台，可否只提交第二階段報告。

對於「提供虛擬資產服務」的範圍，《打擊洗錢條例》下的制度將涵蓋營運方式與根據《證券及期貨條例》獲發牌的傳統自動化交易場所相若的中央虛擬資產交易平台。此類平台通常會運用可配對客戶交易指示的自動化交易系統向客戶提供虛擬資產交易服務，並會隨同該等交易服務提供附加的保管服務。故此，提供虛擬資產服務（例如場外虛擬資產交易活動及虛擬資產經紀活動）但沒有自動化交易系統及附加保管服務者，將不屬於《打擊洗錢條例》下的制度的涵蓋範圍。

正如我們在諮詢文件所解釋，鑒於虛擬資產的條款和特點可能隨時間而演變，某一虛擬資產的分類或會由非證券型代幣變為證券型代幣（反之亦然）。為免違反發牌制度的規定及確保其業務得以持續運作，虛擬資產交易平台同時根據《證券及期貨條例》下的現行制度及《打擊洗錢條例》下的虛擬資產服務提供者制度申請批准，是審慎的做法。本會注意到有意見指，虛擬資產交易平台可僅暫停並最終撤銷已演變成證券型代幣的某特定代幣的交易服務，而非取得《證券及期貨條例》下的牌照，我們對此十分關注。從根本上，移除已獲納入以供買賣的代幣未必符合客戶的最佳利益，更只應用作最後手段。只允許客戶減持其在某特定代幣中的持倉的這一說法亦是基於誤解，因為某客戶發出的任何減持盤均會與另一客戶發出的買盤配對。

我們將採用簡化申請程序，使雙重牌照申請只需提交一份綜合申請表格。在負責人員方面，該人員可能同時根據《證券及期貨條例》及《打擊洗錢條例》獲核准，因此獲雙重發牌的虛擬資產交易平台無須設有四名不同的負責人員。對於業內可能缺乏兼具虛擬資產及傳統證券經驗的人才，我們願意採取務實的方針，詳情將透過更多指引予以補充。

如諮詢文件所述，提出有關外部評估報告的規定是為了簡化申請程序，特別是業界未必完全了解我們的監管預期。我們期望外部評估專家能夠在實質上協助申請人，例如透過就申請人的政策和程序提供意見或草擬該等文件，就系統實施提供意見，以及當發現政策、程序、系統及監控措施的設計、實施或成效存在缺失時，建議改進或糾正措施。因此，外部評估專家在第一及第二階段報告之前及期間已參與有關工作，是可接受的做法。（外部評估報告的範圍 (亦附於諮詢文件) 及在適當情況下，進一步指引將於證監會網站公布。）

由於預計外部評估專家將參與申請牌照的早期準備階段，以及第一階段報告規定是為簡化申請程序而引入的，因此第一階段報告應連同牌照申請一併提交。此外，鑒於業界暫時未必完全了解我們的監管預期，故已建立並正在營運的虛擬資產交易平台申請人仍須提交第一階段報告。我們鼓勵虛擬資產交易平台如不確定擬委聘的外部評估專家是否充分符合資格，應事先與證監會金融科技組討論。

鑒於所接獲的問題範圍廣泛，我們將就與《打擊洗錢條例》下的新虛擬資產服務提供者制度有關的常見問題，以常見問題、通函及發牌手冊的形式發出進一步指引。

外部評估報告的涵蓋範圍（亦已包含在諮詢文件的附錄）及額外指引（如適當）可於證監會網站取覽。

而對於持牌平台的相關業務範圍，證監會亦有做出詳細解釋：

我們同意，與所有其他仲介人的情況一樣，平台營運者不應提供與買賣特定虛擬資產相關的饋贈。這項原則構成了規定平台營運者不應登載有關特定虛擬資產的任何廣告的依據。鑒於所接獲的意見，我們目前已在《虛擬資產交易平台指引》中明確禁止饋贈（費用或收費折扣除外）。證監會亦希望藉此機會提醒平台營運者，它們有責任確保其所登載，不論是在平台上或以外，任何有關特定產品的材料是基於事實、持平及不偏不倚。

證監會現時並無就進行其他受規管活動（包括提供自動化交易服務）的仲介人的零售客戶施加開戶後冷靜期。由於平台營運者須在與客戶建立業務關係的過程中確保合適性，任何已建立業務關係的零售客戶應已由平台營運者評定為適合買賣虛擬資產。交易後的冷靜期亦不可行，因自動化交易服務涉及配對客戶的交易，而解除或取消交易將影響平台的另一名客戶。

一般來說，以線下儲存方式持有客戶虛擬資產的風險與傳統金融市場中有關客戶資產的保管風險相類似（即被僱員挪用及欺詐）。我們注意到，傳統金融機構的客戶沒有就客戶資產損失獲得全面的保險保障，故認為以線下儲存方式持有客戶虛擬資產的保障門檻有下調空間，尤其是因為持牌虛擬資產交易平台受《虛擬資產交易平台指引》中多項有關私人密鑰管理及保管的規定所規限，而這些規定旨在（除其他事項外）降低僱員互相串通的風險。然而，由於以在線及其他儲存方式持有客戶虛擬資產的風險（主要是遭駭客攻擊及其他網路保安風險）並非傳統金融市場中通常與保管客戶資產有關的風險，因此我們仍然認為，以在線及其他儲存方式持有的客戶虛擬資產應全面獲得持牌虛擬資產交易平台的補償安排保障。

由於客戶虛擬資產不會就損失獲得全面的保險保障，我們認為，若大部分客戶虛擬資產以通常不存在遭駭客攻擊及其他網路保安風險的線下儲存方式持有，便會具有較高的保障水平。因此，在 98% 的客戶虛擬資產須繼續以線下儲存方式持有的基礎上，我們準備將以線下儲存方式持有客戶虛擬資產的保障門檻降低至 50% 。我們注意到，鑒於平台營運者需在無法就在線及其它儲存方式取得保險保障時撥出其本身的資金，故持牌虛擬資產交易平台亦可能傾向於以在線及其它儲存方式持有少於 2% 的客戶虛擬資產。

關於甚麼資產類別可構成補償安排的一部分，我們同意銀行擔保及以活期存款或將在六個月內到期的定期存款形式持有的資金都是可接受的。就虛擬資產而言，我們認為，持有與須獲補償安排保障的客戶虛擬資產相同的儲備虛擬資產，其好處是可以減少因虛擬資產的波動性而引起的市場風險。

我們注意到回應者對是否為補償安排訂立代管安排，或持牌虛擬資產交易平台可否被允許持有被撥出的資金，意見不一。我們認為，這兩項安排均可接受，前提是被撥出的資金從平台營運者及其集團公司的資產分隔出來，且是以信託方式撥出並指定作有關用途。由平台營運者或其有聯繫實體持有的資金應在認可金融機構的獨立帳戶內持有。《虛擬資產交易平台指引》已作出相應的修改。

我們同意，持牌虛擬資產交易平台亦應可靈活地共同或單獨以保險人的形式設立資金池，以就其客戶資產的損失提供保障。《虛擬資產交易平台指引》已就上述靈活性作出規定。

最後，我們亦同意，構成補償安排的一部分的虛擬資產應從平台營運者及其集團公司的虛擬資產分隔出來，及由其有聯繫實體以線下儲存方式持有。這是因為有聯繫實體受《虛擬資產交易平台指引》中多項有關私人密鑰管理及保管的規定所規限，但第三者保管人的保管標準則可能存在巨大差異或甚至有所不足。

我們認為，為確保穩妥保管客戶資產，線下與在線儲存的比率不應降低，而大部分客戶虛擬資產應以通常不存在遭駭客攻擊及其他網路保安風險的線下儲存方式持有。我們亦希望提醒平台營運者，它們應實施適當的虛擬資產提取程序，及向其客戶披露這些程序。特別是，如平台營運者並非實時執行客戶的提取要求，它便應在其網站上具體幫助在收到客戶的提取要求後，將虛擬資產轉帳至客戶的私人錢包通常需時多久。

關於自營交易，我們同意交易平台上的流動性對客戶來說十分重要。因此，證監會允許由第三者莊家進行莊家活動。然而，現時禁止自營交易的規定是全面性的，並實際上甚至禁止持牌虛擬資產交易平台的集團公司擁有任何虛擬資產的持倉。因此，我們已修訂《虛擬資產交易平台指引》中的規定，容許有聯繫者透過持牌虛擬資產交易平台以外的渠道進行交易。

就程序買賣而言，證監會希望澄清，雖然平台營運者被禁止向其客戶提供程序買賣服務，平台的客戶可就透過持牌虛擬資產交易平台進行的交易使用其本身的程序買賣系統。

關於虛擬資產市場上其他常見服務（例如收益、存款及借貸），證監會不允許持牌虛擬資產交易平台提供這些服務，《虛擬資產交易平台指引》第 7.26 段已涵蓋了這一點。歸根結底，持牌虛擬資產交易平台的主要業務是擔任代理人，及為客戶的買賣盤提供對盤的途徑。任何其他活動均可能導致潛在的利益衝突及需要額外的保障，因此，持牌虛擬資產交易平台現階段不得進行此類活動。

洗錢

新規中強調最多也最深的無疑是打擊洗錢/恐怖分子資金籌集的相關事宜，對此，證監會在《適用於持牌法團及獲證監會發牌的虛擬資產服務提供者的打擊洗錢指引》中對虛擬資產轉賬做出一定的規定，並對相關問題做出回應：

轉帳規則是對於虛擬資產服務提供者及金融機構在打擊洗錢／恐怖分子資金籌集方面的一項主要措施，因為有關規則提供在進行制裁篩查和交易監察以及其他風險紓減措施時所需的基本資料。這亦有助預防為不法分子和指定人士處理虛擬資產轉帳，及在有關轉帳發生時加以偵測。

財務行動特別組織（特別組織）重申，各司法管轄區需要儘快實施轉帳規則，因爲在主要司法管轄區經營的所有虛擬資產服務提供者及金融機構均遵守轉帳規則之前，「日出問題」是無法得到解決的。

其他主要司法管轄區（例如美國、新加坡、英國及歐洲）已經實施或即將實施轉帳規則 9 。如延遲在香港實施轉帳規則，獲我們發牌的虛擬資產交易平台的競爭力將會受到影響，因為在其他主要司法管轄區經營的虛擬資產服務提供者及金融機構將會為了風險管理的疑慮而不能或不願與它們進行交易。

然而，開發系統以利便向收款機構立即提交所需資料可能需要時間，縱使持牌虛擬資產交易平台已清楚知道，特別組織過去幾年來都在提倡遵守轉帳規則。

考慮到近年來科技方案和轉帳規則網路的積極及迅速發展已逐漸減輕在機構之間交換所需資料的困難，有關回應者就立即提交資料的疑慮將可隨著時間過去而得到解決。再者，愈來愈多在海外經營的虛擬資產服務提供者及金融機構將會受轉帳規則的規限。

若不能立即向收款機構提交所需資料，證監會經顧及轉帳規則在其他主要司法管轄區的實施狀況後，認為於虛擬資產轉帳後在切實可行的範圍內儘快提交所需資料是一項可接受的的臨時措施，直至 2024 年 1 月 1 日 10 。持牌虛擬資產交易平台應由 2023 年 6 月 1 日起遵守第 12.11 至 12.13 段的所有其他轉帳規則及相關規定，包括在採取上述臨時措施同時，安全地向收款機構提交所需資料。第 12.11 段已作出修訂，以反映上述情況。

持牌虛擬資產交易平台的某些客戶可進行非託管錢包的虛擬資產轉帳往來。此舉之所以可能帶來較高的洗錢／恐怖分子資金籌集風險，是因爲通常沒有仲介人對非託管錢包的擁有人執行打擊洗錢／恐怖分子資金籌集措施。

因此，我們在第 12.14 段列出規定以管控非託管錢包的轉帳往來。這些規定與轉帳規則相類似甚至更為嚴格。持牌虛擬資產交易平台應向客戶取得所需資料，及進行制裁篩選。此外，持牌虛擬資產交易平台應在考慮有關虛擬資產交易及相關錢包地址的篩

查結果以及有關非託管錢包的擁有權或控制權的評估結果後，只接受與獲評估為可靠的非託管錢包的虛擬資產轉帳往來。請同時參閱本總結文件第 106 至 109 段的討論。

轉帳規則已於美國及新加坡實施，並將在 2023 年 9 月 1 日於英國生效，及預期將在 2025 年 1 月於歐洲生效。

這意味著第 12.11.10 及 12.11.13 段將在 2024 年 1 月 1 日生效。如所需資料無法立即提交予收款機構，持牌虛擬資產交易平台應在 2024 年 1 月 1 日之前採納上述臨時措施。證監會將發出常見問題，以釐清本會在這方面的監管要求。

持牌虛擬資產交易平台應只在適當的情況下且沒有洗錢／恐怖分子資金籌集活動的懷疑時，以及在考慮虛擬資產轉帳對手方盡職審查以及對虛擬資產交易和相關的錢包地址進行篩查的結果後，才退回虛擬資產。此外，有關虛擬資產應退回至匯款機構的帳戶，而非匯款人的帳戶。第 12.11.22 段提供了額外的指引。

同時， 5 月 25 日的憲報也已刊登了對監管洗錢/恐怖分子籌集資金相關的指引，詳情可查詢特別行政區政府官網 5 月 25 日的憲報。

有關 5 月 23 日發布會的全文，可參考以下官網鏈接。

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