安邦：如何解決中國改革空轉問題

高級研究員 賀軍

兩年多前的十八屆三中全會，對中國未來的改革做出了精確的謀劃，列出了60多項改革任務、300多項具體的改革舉措。從檔案上看，不僅改革安排細致，而且立意很高——讓市場主導資源設定的戰略認知，更是道出了在中國搞市場經濟的關鍵點。

不過，這份中國改革的總施工圖和總臺賬在此后的執行情況，卻並不如兩年前出臺檔案那樣順暢。在四大關鍵改革——政府改革、金融改革、國企改革和軍隊改革中，中央頂住巨大的壓力推進各項改革，但實際進展並不順利。以與市場關係較大的國企改革為例，目前所呈現的改革重點更多是保存國企實力的同行業合並，而不是讓出市場的市場化改革。

在我們看來，對於目前已經推進的改革，有一種傾向值得警惕，這就是改革空轉。所謂改革空轉，是指檔案上已經開始的改革，在實踐中並未推動，導致改革停留在紙面上。國內有學者已經開始提醒這個問題。財政部財政科學研究所所長劉尚希日前表示，現在忙著發檔案，檔案發的比以前多得多，近兩年財政方面發的檔案，包括國務院和財政部的已經發了將近40個，一個月差不多發2個。但這么多檔案發下去，下面的反映是這個檔案還沒有消化，新的檔案又來了，更談不上執行和落地了。上面忙於發檔案、忙於傳達、忙於監督，下面忙於匯報，那么改革很可能就出現了在冰上開車的現象，輪子在轉，車不往前走，出現了改革打滑、空轉的現象。教育、醫改等各個部門發的檔案可能不比財政部少，這些檔案在地方怎么貫徹落實？也面臨同樣的問題。

改革空轉的問題，安邦咨詢（anbound）研究人員在田野調查中也觀察到不少。很多地方官員看起來很忙，工作很累，但很大的精力都放在了應對上級的督查或者應對文牘上，真正能吃透改革精神並大力推動改革的例子，實在是少而又少。

值得注意的是，改革空轉的負面影響很大，它使得中央既定的改革理念、改革動員、改革檔案，與實際的改革行動變成了兩張皮，不僅改革效率大幅降低，而且有可能會讓地方官員認為，這一輪改革與過去的沒有什么不同，屬於可執行可不執行的改革。如果自上而下的改革深入不了基層，那么以改革來推動很多工作向前的設想，基本上可以確定會落空。等到再過幾年，上下疲態顯露，改革的設想很可能就會泡湯。這種情景相信是中央無論如何不愿意看到的。

對於改革的難點，習主席說得很透——改革到深處就是利益。簡單來看，要推動改革落地，必須解決如下幾個問題：一是改革動力（或壓力），如果內在沒有動力，就得靠外部壓力來逼；二是改革能力問題，這是個技術性的問題；三是改革資源問題，這會影響到改革執行過程。改革共識也是一個很重要的因素，但在自上而下的改革模式中，在目前的改革局面下，有些共識恐怕是永遠也達不成的，因此共識問題不是關鍵。

在當前形勢下，如何扭轉改革空轉的問題？在我們看來，改革不能完全依靠從上到下的模式，如果改革變成了政府自己從上向下發檔案，會有很多反對改革的利益相關者，會等著看中央的笑話。因此，還是應該借鑒過去的歷史經驗，以開放促改革，廣泛動員各種社會力量來參與改革、監督改革，把改革動員做到全社會層面。事實上，國內很多成功的改革都來自基層的創新突破，農村改革、國企改革都有類似的先例。以開放促改革的最大作用，就是動員市場力量形成倒逼機制，對改革形成壓力，也就帶來了改革的動力。

改革能力也是一類重要原因。我們注意到，面對改革，不少官員表現出很不適應，有的是沒想法，有的是沒辦法，還有的是沒擔當。對於這類問題，一方面可以通過放開改革來集思廣益，另一方面也可以借助專業機構的力量來出謀劃策，把找思路、找辦法的問題求諸於專業機構，這實際上是一種更專業的做法。

改革資源的問題也不能忽視。正如被改革者要調整利益，改革者也會涉及到利益。對於不涉及或者很少涉及直接利益的政府官員來說，保證必要的改革資源，就是推進改革工作的一個重要外部條件。這一點可能是“十三五”期間推動改革需要著重關注的問題。

中國未來的改革任重道遠，因此當前的改革空轉值得高度警惕。要扭轉局面，關鍵還是要擴大改革權，讓社會力量參與改革，推動改革自下而上進行。