施政文：只有三人知道政府錢 新預算法須改變

和訊網訊息 在近日舉行的第45期天和智庫專委會學術沙龍上，中國政法大學教授、財稅金融法研究所副所長施政文發言表示，他參與了預演算法的修訂工作，新的預演算法應當是體現建立現代預算制度的宗旨和理念。預演算法實施不好，改革也不會有真正的進展。現代預算制度的第一個特征就是科學預算，一定是反映了預算活動的規律，是各國的一個通行做法。規律是真的，我們國家也必須要建立。比如說，人大管理全部預算，不能只管一部分錢，必須把所有的政府收支都管起來。但是此前我們不是這種情況。有種說法，我們國家現在只有三個人知道政府有多少錢。從統計的規模來看，也確實是這樣。而且就是這三個人，也不會真正清楚政府到底掌握了多少社會資源，或者它的收入的規模，連政府自己都不清楚，這就是所謂的財政統一問題。我國的財稅制度，對它的調整能夠發揮作用的一個起點。

財稅體制的特征，實際上就是中央三中全會把財稅從經濟問題提高到，經濟、政治、法學的高度。

陽光財政、稅收法治化、現代國家治理，應當聚焦在一個支撐性的法律，那就是預演算法。所以我想講的就是我們如何正確地理解我們新的預演算法，如何去落實，如何去完善我們的預演算法，推動改革，我覺得這個尤為重要。大家講得很多思想，大家覺得我們整體的決策層，我們很多思想存在很多毛的地方，它很多層面應當是體現了我們整個人類文明這樣一些可塑性的東西，是有的。但是它的很多地方的確有完全背離的，因此我們怎么去正確的決策我們這個決策者他的治國理念，他的一些政策和法律上的思想，從而使我們這個工作，使我們的社會既不是一個顛覆式的，同時又能夠沿著正確的軌道往前發展，我覺得這個很重要。

我覺得我們應該也有我們背后國家的發展。我這里想講的就是我們怎么理解新預演算法它所體現的法律精神和它的重大方向。

我也參與了預演算法的修訂工作，我整體的理解，我們新的預演算法它應當是體現了建立現代預算制度這樣的一個宗旨和理念。所以這個現代兩個字非常重要，我們說國家法律，我們說建立現代財政。剛才也有學者講了現代財政它的性質是什么？目前沒有一個官方的，不說是詳細的解讀，就沒有對這個有一個稍微的解讀。我一直很關注這個，因為從三中全會提出建立現代財政制度我就注意，財政部的領導是不是能解讀一下什么叫現代財政制度，很快就發了文章，但是沒有進行解釋。包括新預演算法出了以后，他也有文章說要建立現代預算，但是並沒有解釋它的定義和架構是什么。我在三中全會的決定之前，大約之前的一年我在財經雜志就有一篇文章，我們預演算法的修訂的目標就是要建立現代預算制，這是我提的，我的這兩個字是不是對三種全會后面加了現代財政有所啟發？我們如何理解新的預演算法，它體現了這樣一種法律。因為我們新的預演算法，你要沒有這樣一個法律精神。

我們的預演算法實施不好，改革也不會有真正的進展。我的解讀，我認為現代預算制度的第一個特征就是科學預算，它一定是反映了我們預算活動的規律，是各國的一個通行做法。規律的東西它才是真的，我們必須要建立。比如說人大管預算不能管一部分錢，你就必須把所有的政府的收支都要管起來，但是此前我們不是這種情況。包括剛才蔡霞教授講的，我們現在只有三個人知道政府有多少錢，我很贊成她的觀點，從我們統計上來的規模來看是這樣的情況。但是我想說的是我們這三個人，他還不真正清楚我們政府到底掌握了多少社會資源，或者它的收入的規模，我們連政府自己都不清楚，我們的書記也不清楚，這就是所謂的財政統一問題，這也是我們后來一系列的財稅制度，對它的調整能夠發揮作用的一個起點。

連政府收入規模都不清楚，家底都不清楚。你比如說我們很多預算外的收入，有很多政府收的法律之外的，比如說亂收，亂攤派，亂罰款，這個現象現在還大量存在。比如說我們通過公眾，政府所取的屏障，現在有沒有一個統計，我們現在財政部門苦於，它並不掌握政府的這些，連政府自己也不掌握，所以我覺得這個問題應當是需要解決的。這就是權衡的，比如說我們提出一個建立跨年度預算制度，你如果沒有這個，你財政上的赤字也好，地方債務，這些東西，包括怎么解決所謂的過度或者延遲收入，完成了任務的有稅也不收，怎么解決？其中有一個就是跨年度預算平衡機制需要建立，這樣我們才能中長期規劃它的財政政策，所以這里也涉及到我們要建立，這都是這次新的預演算法所引入科學的預算制度，我覺得我們要很好的理解。理念層面我們要提出，同時在技術層面如果我們沒有真正的去在這方面做一些工作，那我們就停留在空中樓閣上，這是我覺得我們整個研究工作最應該注意的問題。

此外，我們要建立現代的財政轉移制度，要建立現代國庫制度，我覺得這都能體現科學預算。第二，現代預算的法制，它是現代預算制度最為根本的。預算大家都覺得好像是一個錢，實際上它所折射的不是錢，它的精髓不是錢。預算的調整管理是一個國家最根本的，它涉及到人大和政府，涉及到公眾和國家，涉及到中央和地方，涉及到公權和私權，等等這些最基本的問題。我們以前我覺得經濟學老是提所謂財政的解讀，財政就是以財行責，政府想干什么，你財政保證就行了，財政完全是服從的個地位，就是管家的角色。我認為財政更為重要一個特征應該是以財控政，從你的財政規範政府的行為，不是政府指到哪兒你有打到哪兒，也不是黨指到哪兒，你就打到哪兒。所以理財是要治國安邦，我覺得這點是我們應該注意的。

這次預演算法修訂的第一條預演算法的宗旨，責任非常之大，一共審議了四次，那個宗旨是只字未改，一個字都沒動。那就是說1995年的預演算法，你最後修訂它還是按照原來的那種，預算的第一位的職能就是要強化政府的預算職能，在這樣的理念下修訂是沒有作用的。部門立法帶來的問題，我看有些也講到了，在預演算法的修訂當中可以說是淋漓盡致。預演算法后來取消了宏觀調控，立法第一條講規範政策，這樣一個立法是值得我們思考的。另外，新的預演算法有一條第17條，各級編制的執行應該建立相互制約，相互協調的機制，這就講到權力的分權制衡。我們預算權力的設定就是由人大主導下的預算權，進行科學的設定，這樣的分權制衡，不說三權分立，說權力必須要制衡。

現在我們是兩個編制、執行都在財政，但是這里面提出將來至少內部做到一個制衡，我覺得這些都體現了控制兩個字。所以改革預演算法是一個國家法制，國家治理的關鍵。所以它比人大的，人大審查預算怎么審查？如果人大不能成為真正的立法機關、議會，它就不能很好的審查，就是走過場。所以最近看到到廣州市人大開會，廣州市人大專門設立了預算委員會。南方都市報采訪我，我高度評價，這是第一個，是一個專門委員會，以預算的審查監督作為它的唯一職能，我覺得你怎么增強人大的，你沒有這個機制，機構的保證，就完不成。所以預演算法對推進中央和地方，央地關係，這是中國一個非常敏感的問題，光靠中央的gdp，我們地方政府不能相對的有它作為一級政府應當的權力，那你這個治理就是你一個人的。所以這種關係就是所謂分權式的政府間管理。我覺得它非常有用，這是第二個。

第三點就是現代預算制度是公共預算，這里講的要把政府和社會的邊界確立清楚，你的政府的活動的范圍，你的邊界就在哪兒？我們現在很多政府越位，所以你無論是國企的改革也好，我們一些專項轉移支付都與這個有關係，不解決建設性、調控性財政，政府就不能建立公共財政，就不能建立民生制度，所以我覺得這個確立了我們政府未來的轉型。

最後，我覺得預算，前面它所有的要發揮特征，一個基本的特征就是它必須要公開透明，因為權力只有在陽光下運行才能受到監看，人民才有可能去監督它，一個看不見的政府，不可能你去監督它，它也不可能成為一個責任政府，成為一個廉政政府。盡管預算公開當中有一些不足，但是也有一些突破，相關的一些預算做出公開，一些重點項目，債務也好，機關運行經費，但是這塊遠遠不夠。我認為這次預演算法在這方面有了一點進步，但是遠遠不夠。這是我講的，我所理解的新的預演算法，它向這個方面在走，但是它是不是做到了？遠遠不夠，后面你再看一些制度有很多背離，但是至少它現在有這樣的想法，這是很好的，我們應當在這方面多做一些工作，能更好的讓我們的決策者沿著這個正確的路徑來去推動，這種改革是務虛的改革，是一個可行的改革。

大家都講到我們怎么落實這個稅收法律。這個法制中國的建設，一個關鍵就落實在法制，這里首先要落實稅收的法律。政府的稅很多通過稅外，所以要落實財政法，立法法已經確立了，財政稅收的基本制定只能制定法，把我們另外的基金、收費都納入，包括支付，落實財務法定當務之急要啟動財政基本法的立法，現在應當是一個好的時機。財政部最近也開了一個會議，十八屆四中全會提出的事權，規範化、法律化，這就是一個體制層面，就是政府間的管理，事權關係、財權關係法律化，一部最集中的法律就是解決財政收入的架構，這個體系，這個國家治理法，我覺得這部法律非常重要。而且財稅制度，它是憲法層面的，我覺得我們國家還是可以的。最後僅僅有一紙憲法還不行，有憲法不等於有憲政，這個在我們國家尤為重要，所以踐行憲法，我想我們新的國家治理真正會取得突破。