分析稱中國民航目前航班實際正點率僅30%

業內人士表示，按通行慣例估算，中國民航目前航班實際正點率低至30%，與官方統計數據大相徑庭。由于正點率考核對象指向航空公司，在中國民航局的治理延誤舉措中，航空公司首當其沖。

據新世紀周刊10月11日報道，在北京工作的王女士兩周內四次乘坐飛機出行，無一不延誤：7月15日，北京飛杭州，晚點三小時，原因不詳；7月18日，杭州飛北京，晚點四小時，原因“流量控制”；7月23日，北京飛西安，晚點一小時，再次遭遇“流量控制”；7月26日，西安飛哈爾濱，晚點一小時，通報稱“天氣不佳”。

大多數中國機場的常客對此情此景都不陌生，但今年以來，情況正變得格外嚴重。航空大面積延誤，連一向準點率較高的國航在自己的大本營--首都機場也頻頻遭遇“流量控制”；旅客們滯留在機場候機大廳、甚至被關在艙門緊閉的飛機內在跑道上數小時，仍難以起飛；民航局在輿論重壓下不得不由副局長接受采訪公開作解釋……

何為“流量控制”？簡而言之，是中國民航的空管部門為保證安全，對單位時間內放飛飛機數量實行控制。這一名稱頻繁出現，明白無誤地提示著以快速便捷為賣點的空中交通嚴重堵塞了。

這讓中國方興未艾的航空大國戰略陷入尷尬境地。在流量和運力上，中國航空業目前位列世界前茅，被認為是最具發展前景的市場之一。截至2010年5月底，中國全民航運輸飛機達到1,486架，按照發展需求預計，中國2015年在冊運輸飛機架數可達2,600架，2020年將升至4,360架。可是，如此擁堵的空中交通不免令人擔心--中國是否能在未來安全有效地運營翻番增長的航空運力？

中國民航局官方給出的準點率長年在80%以上，這與公眾對于航班延誤的感受大相徑庭，與一些民間機構給出的統計數據亦相距甚遠。之所以出現這樣的反差，源于民航局過去十幾年中一直致力于內部挖潛以緩解堵塞：一方面，挖掘現有航線和航路資源的潛力，以擴充航路容量；另一方面，通過一系列嚴厲的監管措施，試圖減少因航空公司原因引起的航班延誤，比如對于旅客，雖然坐著飛機在跑道上滑行數小時和坐在候機室等待都一樣是晚點，但對航空公司卻有天壤之別——前者會被統計納入正點起飛航班，航空公司不必擔心因此會受到罰款或取消航班這樣的懲罰--區別就在于關沒關艙門。

但這種努力在越來越嚴重的堵塞面前已瀕臨極限--即便在過去數年中一直努力要將準點率數字努力維持在80%以上的中國民航局亦不得不承認，2010年上半年以來的航班準點率已降至76.98%。

業界和研究機構人士普遍將癥結指向民航空域不足，以及滯后于現實發展的空中管制體制。多年前，前民航總局局長楊元元就曾為此專門上書國務院，稱“民航的發展受到空域的制約，希望改變一下體制”，但直至現在，這一體制仍堅如磐石。

當前所謂“統一管制、分別指揮”的空管體制規定，在國務院、中央軍委空中交通管制委員會的領導下，由空軍負責實施全國的飛行管制，軍用飛機由空軍和海軍航空兵實施指揮，民用飛行和外航飛行則由民航實施指揮。

在這一空管體制下，中國可用空域僅有大約20%歸民航使用，80%則歸軍航使用，且民航航線、時刻等審批亦須在空軍備案。隨著民航業的快速發展，飛機增速和跑道增速，已遠遠超過了民用空域增長的速度，民航擴容和空域使用規則亟待變更，但這種變更面臨著國家層面上的軍民協調機制的缺失，舉步維艱。由于變革過緩，即便是在民航指揮領域，直至今日也因管制流程人為干預過度而被詬病，始于2009年底的民航反腐風暴正因此而起(參見本刊第19期封面報道“民航反腐風暴”)。

對于旅客而言，航班延誤的持續將意味著出行方式的重新選擇，這在大規模的高鐵網絡日漸鋪開的今天，并不虛幻。正如中國政法大學航空與空間法研究中心研究員張起淮所言：“航班延誤是整個(民航)行業問題裸露出來的試金石。”它所傳達的信息，正是中國民航業的盛世危言。

按通行慣例估算，中國民航目前航班實際正點率低至30%，與官方統計數據大相徑庭

中國航班的延誤到底有多嚴重，公眾的感受與官方統計數據并不一致。

一方面，由于航班延誤導致的沖突日益增多，有東航工作人員被打，有川航地服人員被推下樓，有海航客戶經理下跪，還有南航大連分公司員工被打至重傷。另一方面，中國民航局負責航班延誤治理工作的民航局副局長夏興華，8月7日就延誤問題接受新華社采訪時聲稱，即使今年以來航班延誤情況有所增加，中國航班整體正點率仍居國際前列。其提供的數據顯示，過去五年中國民航航班正常率均高于80%，2010年上半年亦能達到76.98%。

“這是因為中國并沒有執行國際通行的正常率標準。”一位熟悉空管的業內人士說，大多數國家的正常率標準，是以客票所約定的時間為基準，提前或延后15分鐘，視為正點起飛時間。

而根據中國民航局的規定，航班關閉艙門的時間，再加上飛機推出和滑行的時間，才是飛機的起飛時間。換言之，航班只要在規定的關閉艙門時間加上規定的滑行時間之內起飛，就算正點起飛，反之就算延誤。其中，關閉艙門時間即客票乘機聯、旅客聯上所列明的“起飛時間”，而滑行時間根據每個機場的具體情況，由民航局確定。如北京首都機場的滑行時間一般為30分鐘、深圳機場為25分鐘、成都和昆明機場為20分鐘。夏興華在接受新華社采訪時的回應，也側面證實了民航局確實以關艙門時間，作為考核航班正常率的標準。

一位曾在美聯航任職的民航業人士稱，以關艙門時間考核航空公司，對航空公司相對公平，撇除了因旅客登機不及時等原因造成的延誤。但在國外，即使以關艙門時間考核航班正常率，飛機在機場等候的時間通常也不會超過30分鐘。

上述業內人士表示，按通行慣例估算，目前航班正點率甚至低至30%，與官方統計數據大相徑庭。由于起飛時間確定具有一定彈性，存在人為干預因素，民航局的統計參考價值打折，且在技術上難以精準，比如不能統計某個時點的延誤率高低。

任職美聯航的人士表示，發達國家如美國，對“對航班正常率的統計，并非民航局，而是第三方機構”，獎懲則交由市場決定。這些通過市場機制統計的數據，詳細至每一家航空公司的情況，且均屬公開信息，乘客可根據各航空公司正點率，自由選擇乘坐某家航空公司的航班。

可以理解的是，由于正點率考核對象指向航空公司，在中國民航局的治理延誤舉措中，航空公司首當其沖。

2009年7月至2009年12月間，由于航班延誤率連續六個月出現同比下滑，中國民航局在2010年1月28日召開全行業電視電話動員會，提出自2月10日起至12月31日，將以北京、上海、廣州三個城市的四個機場為重點，在全行業開展保障航班正常和大面積航班延誤應急處置專項整治工作，其中以針對航空公司的懲罰舉措最為引人矚目。

根據民航局要求，各地區管理局每15天公布一次整治機場離港航班延誤信息，對航班正點率排名后20位、且航班正常率在50%以下的國內航班內部警告通報；由于航空公司自身原因每月受到兩次警告的航班，將從下月起取消其本航季該航班，收回時刻。航班延誤四小時以上，因航空公司飛機調配和自身服務等方面原因引發群體性事件，造成重大社會影響的，取消該航班本航季時刻，并不再受理下一航季航班時刻的申請。因上述原因被取消時刻的航班，被處罰的航空公司在本航季內不得在同航線上重新申請航班。

處罰相當嚴厲。航空公司一旦失去某個航季的時刻，損失在千萬元以上。因此，航空公司即便短期內無法提升運力，也要盡力減少延誤，甚至不惜“將乘客趕上飛機，關上艙門在跑道滑行”。中國三大國有航空公司之一的南方航空公司，為確保航班正點率，就采取了提前5分鐘或10分鐘關艙門的措施。航空公司相信，由此帶來的一切費用增加，都抵不過失去航線和航班時刻的損失。

但措施實施數月，效果并不明顯。根據民航局統計， 2010年前五個月，航空公司因素導致的航班延誤平均占到了42.87%，比2009年降低了大約0.7個百分點，但2010年上半年航班正常率僅為76.89%，反而下降了5個百分點。而航空公司為滿足關艙門的正點率標準采取的種種努力，反而更加重了乘客的不適，增加了乘客對飛機延誤的不滿。

“準點起飛”，仍遠離公眾預期。

在民航局圍繞正點率所做的各種管制措施下，許多不應由航空公司承擔的責任，被歸咎于航空公司

一位國有航空公司內部人士向本刊記者指出，民航局的這些措施并沒有對癥下藥，實際上將許多不應由航空公司承擔的責任，歸咎于航空公司。

“航空公司是最不愿意航班延誤的。”多位民航業內人士表示，這與航空公司大多已市場化運營有關。一位在航空公司任職多年的高管告訴本刊記者，一架飛機一個月的租賃費用大約30萬-40萬美元，平均每天租賃費用就在7萬元人民幣以上。航空公司在保證安全的前提下，均有提高飛機周轉率的動力，不愿延誤空耗。

此外，飛機在跑道上每小時的滑行耗油量，要超過在天空中同樣時間所耗費的航油量，如飛機延誤，還須繳交相應的機場稅費，付出配餐等成本，并調配機組人員。任職于一家大型國有航空公司的一位飛行員告訴本刊記者，飛行員按兩人班算，每天執勤時間14個小時，三人班則是16個小時。如果因為地面停留時間太長而超過執勤時間，就必須更換機組成員，以確保飛行安全。

上述航空公司高管透露，一家很小的航空公司每年為航班延誤所做的預算都可達四五百萬元。行業層面上的損失數據并不多見，不過，2009年5月14日，中國民航局副局長楊國慶在參加民航發展論壇時提到，每個航班空中飛行和地面等待時間平均減少3分鐘，由此全年預計可減少虛耗時間20萬小時，節支45億元。這從另一方面說明了航班延誤對航空公司造成的成本損失。

“現在不管是不是航空公司原因造成的延誤，都要由航空公司來承擔延誤成本。”上述航空公司高管頗為無奈。

航空公司自然不應完全免責，有相當部分的航班延誤是由前一航班延誤遞延造成。“航班延誤與航空公司的快速擴張有莫大關系。”一家中型航空公司的中層管理人員稱。

隨著民航業的快速發展，航空公司規模擴張和運力短缺，已成突出矛盾。但引進飛機數量又受限于飛行員數量，一個成熟飛行員的培養周期在五年到八年，短期內運力問題很難提升。民航局公布的數據顯示，2009年，中國民航旅客運輸量達2.3億人次，同比增長19.7%，但是飛機起降架次為484.1萬架次，同比增長為14.52%。簡言之，航班增多，但飛機不夠用。

8月23日，為了解決愈演愈烈的航班延誤問題，民航局局長李家祥在接受新華社記者采訪時表示，進一步要求航空公司必須預留總運力的2%作為備份運力，確保航班發生延誤后能夠有運力跟進采取補救措施。上述民營航空公司高管透露，對實力強大的大型國有航空公司來言，在前一個航班因其他原因發生延誤時，使用備機減少延誤尚可操作，但對于中小航空公司來說，這將是更加難以承受的成本壓力。

即使實力強大如國航，也不可能每個地方都安置一架備機。“誰會沒事兒放個飛機在機場趴著呀！”國航一位內部人士稱，除了增加成本，“有些中小機場連停機位置都沒有”。

曾任職美聯航的前述人士表示，即使在市場化程度很高的美國，航空公司也很少會專門放一架備用飛機，因為成本“每天以萬元計算”，航空公司多通過運力調整，來解決前續航班晚點帶來的問題。

該人士介紹，一些小的航空公司，為確保航班正常率，在前續航班晚點時，會自行付費幫助下一航班旅客改簽其他航空公司機票。李家祥也提出，在航班密度大的航線上，特別是北京、上海、廣州三大樞紐機場之間航線上，航空公司如預計航班延誤超過4個小時，要及時取消，避免旅客長時間等待，方便旅客及時簽轉其他航班。

但在國內，這種情況很少發生，其中一個重要原因，在于航班時刻的使用率與航線和時刻審批掛鉤，使得航空公司寧愿航班延誤被罰，也不愿因取消航班使得航線和時刻被取消。

在香港，當地民航處航空交通管理部總航空交通管制主任李國柱表示：“據我們統計，在過去幾年，每年來往內地的航班數會有3%-5%發生延誤，而飛國外的很少延誤。”這在另一個角度為內地航空公司解圍，而將延誤根本指向“天空”。

空中流量控制，就類似于地面上長安街在“兩會”召開時的交通管制

實際上，一邊是劍指航空公司，另一邊是民航局自身的民航延誤原因統計，另有玄機。

盡管夏興華在采訪中將上半年的延誤主要歸因于航空“天敵”的天氣，但與人們在機場候機室聽到的延誤通知相對應的是，今年前五個月中，因“流量控制”導致的航班延誤，平均比例在23.11%，高于因天氣原因造成延誤的21.72%的平均比例。

如果將時間追溯到過去四年，“流量控制”導致的航班延誤，總體上也在增加。本刊記者根據民航局公開數據整理發現，因流量控制導致的延誤航班絕對數量，已從2006年的每月4,000架次左右，增至2010年的8,000架次左右。

在民間統計中，“流量控制”早已成為航班延誤的“罪魁禍首”。民營機構飛友網以一家總部位于南方的中型航空公司為例做了一項調查，顯示：2010年6月，該航空公司延誤原因中，前續航班晚點占到43%；出發機場流量和目的地機場流量控制合計占到了35%，天氣原因占5%，其他原因占到17%。負責統計的一位飛友網公司主管告訴本刊記者，在前續航班晚點的原因統計中，“流量控制”也占到了“絕大多數”。

按照夏興華對“流量控制”的解釋，這一名詞指的是“通過限制單位時間內進入某空中交通管制節點的航空器的數量，來維持安全的空中交通流”，意即在單位時間內，限制在一定空域內放飛的飛機數量。

這不難理解，民航業向來以安全為第一要務，為保證飛行安全，在《中華人民共和國飛行基本規則》中，對機場飛行空域、航路、航線、空中禁區、空中限制區和空中危險區等空域范圍，以及飛行器之間的飛行間距等，均作了明確規定。

“空中流量控制，就類似于地面上長安街在‘兩會’召開時的交通管制。”多位民航界人士如是解釋。一位接近民航局決策層的人士告訴本刊記者，今年以來除了天氣原因引起的流量控制，由于東海、黃海等海域的軍事活動較多，空軍占用空域資源相應增加，也是流量控制增加的主要原因。

通俗理解，一架班機從A地飛往B地，它所要經過的空間，至少包括起飛機場的停機坪、跑道、機場上空的走廊口、航線上的航路、降落機場上空的走廊口、跑道、停機坪。在任一環節上的“超量”或是特殊情況出現，都可能導致“流量控制”。

可以說，除了安全理由，流量控制本身即旨在保證空中交通的順暢。這在一定程度上，取決于實施控制的空管部門的效率。

民航局空管局辦公室主任劉文棣表示，目前空管員大都滿負荷運作，工作壓力之大超乎想象，許多二十七八歲的管制員已經禿頭了。他表示，民航空管局正持續進行航線優化，同時希望通過減少空管協調環節，減輕空管壓力，提高空管效率，從而減少航班延誤。

以北京到廣州的航線為例，原來實行的是區域管制，飛機在離開北京區域之后，管制員要把相關管制權力交給河南鄭州的區域管制員，然后再依次交給湖北、湖南、廣東的區域管制員。而目前正在做的努力，則是實行大區域管制，直接實現從北京區域管制員到廣州區域管制員的管制權力交接。減少中間環節、降低管制員壓力的同時，讓飛機的飛行靈活性得到提高。

但在實踐中，一位任職大型國有航空公司的飛行員告訴本刊記者，受制于設備的落后及空管員整體素質，中國空管的效率依然很低。他舉例說，在機場同一方位，美國繁忙機場的雷達有三個之多，而中國目前的情況，多數只有一個雷達，無法從多角度觀察一架飛機。而空管員壓力很大，許多管制員對于航空專業知識掌握不夠，缺少專業知識，影響空管效率。

而更為重要的是，類似地面交通“車多路少”的矛盾已超過空管效率能夠應付的范疇，“流量控制”的后果，往往是飛機大面積的排隊等待，擠不進被劃定的天空。

2009年廣州地區涉及到空域原因而實施的流量控制占總流量控制量的71%，空域成為制約機場流量增長的關鍵因素

從飛行終端——機場的能力來看，“流量控制程度與機場流量增長關系很大。”A.T科爾尼公司負責汽車和航空領域研究的高級經理吳晶輝說。

目前，國際空運協會(IATA)規則將機場分為三類，一是無協調機場，即容量足夠滿足需求；一類是計劃促進機場，需求接近容量，由航空公司志愿進行計劃調配；第三類則是協調機場，需要進行航班量控制。而中國大多數主要機場均已達到協調機場的標準，其容量已達到或者超過了設計流量。

根據首都機場2009年年報，該機場全年起降架次達到488,495架次，平均日總量為1338架次，達到了設計流量的99.14%。白云機場2009年年報顯示，該機場2009年起降架次30.88萬架次，平均日總量為846架次，已超過了日總量800架次的設計流量。

前述熟悉空管的業內人士指出，這些主要機場調度能力均已飽和。在這種情況下，流量控制不可避免。而當出現雷雨、大霧等影響飛行的天氣時，這種流量控制就更加密集。

為什么不擴容應對？事實是，機場的容量并不僅僅取決于地面硬件設施的擴張。以廣州白云機場為例，其遠期規劃包括了五條跑道，如果同時運行，日均飛行量將達到1685架次，高峰小時將達147架次，遠高于現在的小時標準數48架次。但一位航空公司高管在接受本刊記者采訪時指出，機場擴容與機場飛行空域相關，如果空域無法增加，僅是機場跑道、航站樓的增加，只能讓更多飛機停留在機場等候流量控制。

民航局中南空管局局長張建就曾在一次公開論壇的演講中指出，中南空管局對影響廣州白云和深圳寶安機場正點率原因進行統計分析發現，2009年廣州地區涉及到空域原因而實施的流量控制占總流量控制量的71%，因天氣原因進行的流量控制為20%，9%是因為管制員勞動負荷原因進行流量控制。空域成為制約機場流量增長的關鍵因素。

其中一個限制在于走廊口的設計遠不能適應流量發展的需求。所謂走廊口，一般是幾條航路交匯地，以及航路進入機場的地方。上述航空公司高管指出，以北京為例，目前所有民航飛機從首都機場飛到航路上，只有三個走廊口，分別位于北京南邊的大王莊、東北方向的古北口以及西北方向。

國際上，大多數國家的民航飛機，都實現了沒有走廊口的飛行。

“就好比高速公路本身并不慢，但出入高速路的路口卻容易發生擁堵。”南京大學研究機場規劃和管理的教授夏洪山說，因這些匝道口有方向限制，飛機起降需有固定角度，而航班多，口子小，飛機必須盤旋到固定位置才能降落，這就容易產生擁擠，也導致機場上空周圍的區域成為最擁擠的地方。

“(在整治延誤方面，)機場挖潛的能力已經沒有了。”上述熟悉空管的業內人士指出。正如張建所言，目前，可用空域無法滿足機場多跑道飛行程序設計規范要求，“如果沒有足夠的、分布合理的空中通道，即使有先進完善的機場設施，也無法充分發揮其效能。”

空域緊張問題已經成為民航業不得不正面應對的時候了。“要么民航不發展，要么哪天就會發生撞機”

與多數人想象的不同，中國的天空并不是一個可以任意翱翔的地方，民航飛機的飛行范圍，是有范圍限定的。

按照《飛行基本規則》的規定，空域通常劃分為機場飛行空域、航路、航線、空中禁區、空中限制區和空中危險區等。空域管理和飛行任務需要的，可以劃設空中走廊、空中放油區和臨時飛行空域。

按照飛行管制責任則可劃分為飛行管制區、飛行管制分區、機場飛行管制區。航路、航線地帶和民用機場區域設置高空管制區、中低空管制區、終端(進近)管制區、機場塔臺管制區。在國境內、毗連區、專屬經濟區及其毗連公海的上空還劃分若干飛行情報區。

按以上標準，目前中國大陸及臨海上空劃分為11個飛行情報區，總面積約1,081萬平方公里。全國劃設19個高空管制區，28個中低空管制區，25個進近管制區，1個終端管制區。

需要指出的是，上述劃分并沒有明確軍用與民用的差別。但《飛行基本規則》也明確指出，中國的飛行管制，“由中國人民解放軍空軍統一組織實施，各有關飛行管制部門按照各自的職責分工提供空中交通管制服務。”換言之，中國空域一直是由空軍管理，也由其具體劃定各種空域的區域范圍。

在正常的航路、航線以及民航機場附近區域外，軍方還劃設了兩個空中禁區、66個空中危險區、199個空中限制區，以及若干個軍事訓練空域。部分訓練空域在航線上方或下方，則通過建立高度差的辦法避免軍民航飛行沖突。

關于民航空域資源的總量，至今并無公開數據，但來自民航系統的多位人士均指出，民用和軍用空域資源大體“二八分賬”。由于中國民航流量迅猛發展，到2008年，曾有統計數字指出，中國“20%的空域飛了80%的飛行量”，凸顯了民航流量增長與空域容量的矛盾。

張建曾在2009年的公開演講中，提及前述機場附近空域的結構性缺陷。他指出，中南局轄區內的廣州進近管制區內，珠三角機場的進離場(即飛進和飛離機場)航線和80%飛行流量主要集中在機場東側的英德-平洲-石龍-龍門四點連線范圍的狹小空域內；而在珠海終端區，機場的進離場航線和85%的飛行流量主要集中在石排-連勝圍-觀瀾-黃江四點連線范圍的狹小空域內。機場方面均急需進離場分流，以提高飛行的安全和順暢，但分流需要的空域始終未有突破，使這種結構性缺陷常年得不到有效解決。

航路、航線擁堵也是民航空域緊張的突出表現。仍以珠三角空域為例，該地區是國內最繁忙的京廣、滬廣航路的匯聚點，但受航路容量的影響，京廣、滬廣航路經常發生流量控制。2010年流量統計數據表明，華東方向流量控制次數占流量控制總數的40%左右，京廣航路沿線方向流量控制次數占流量控制總數的32%左右，2009年廣州機場航班正常率為77.8%，由于流量控制導致延誤的航班為32668班，航班延誤架次約為2004年的3倍。

“美國如果出現這樣的擁堵，就會開放新的平行航路。”前述熟悉空管的業內人士指出，“但國內到現在沒有這么做。”

在6月21日舉行的全國政協民航調研座談會上，民航局空管局副總工程師文立斌表示，目前中國民航的航路航線總距離約16.4萬公里，五年來年均增長率僅約2.6%。而中國航空公司年航班總量已從2003年的81.6萬班上升至2009年的175萬班，年增幅高達13.5%。

在本刊記者采訪的多位民航系統人士看來，空域緊張問題已經成為民航業不得不正面應對的時候了。“要么民航不發展，要么哪天就會發生撞機。”一位熟悉民航業的人士說。

航空公司申請新的高度層飛行，只有得到軍隊批準后，向民航局申請時刻才有意義。“民航局同意了，空軍不同意，那就麻煩了”

接近民航局決策核心的人士告訴本刊記者，民航局對于空域緊張的問題，不是不想管，而是“管不了”。這部分取決于中國民航的發展歷史，以及由此演變而來的空管體制。

實際上，中國民航業脫胎于空軍。在建國后30年間，中國民航管理機構均在軍方領導之下，直至1980年3月5日，國務院、中央軍委發出《關于民航總局不再由空軍代管的通知》，民航系統才逐漸從軍隊獨立出來。

自此以后的民航局官員，也逐漸褪去了空軍的色彩。資料顯示，自1980年以來的七任民航局局長，只有上任局長楊元元是空軍飛行員出身，現任局長李家祥在進入國航之前為沈陽軍區空軍副政委；其余五名民航局局長，在擔任民航局局長之前，均為各級行政官員。

軍民分家后，空管體制改革也逐漸提上議事日程。1993年，國務院、中央軍委確定將北京-廣州-深圳航路交由民航管制指揮試點，為改革第一步；而后分期分批將全國航路和部分飛行繁忙的航線升格為航路后交由民航管制指揮，航路外由軍航負責管制指揮，實現“一個空域內，一家管制指揮”的體制，這標志著空管體制改革第二步完成。

盡管如此，直到今天，民航在空管上的權限仍不能與軍方平起平坐。文立斌在6月21日舉行的全國政協民航調研座談會上指出，中國空域在劃設上條塊分割，在管理上以空軍為主體，在協調上以軍航為主導，在程序上民航申請、軍航審批，在使用上民航局僅限于航路航線。

比如航空公司申請新的高度層飛行，只有得到軍隊批準后，向民航局申請時刻才有意義。“民航局同意了，空軍不同意，那就麻煩了。”一位航空公司高管說。

由于在空域管理上權限不足，民航在日常飛行中均須接受軍方的嚴格管控。如遇到雷雨等特殊天氣需要繞飛等事務，均需要空軍批準。“如果你飛上去了，空軍不讓你繞飛，你就得返航，那我不如在機場呆著呢！”任職于一家國有大型航空公司的人士說。她告訴本刊記者，該公司曾有大型飛機在執行飛行時，因慣性大，轉彎時越出航路界限，而受到軍方警告。“我們只能提前轉彎，盡量不越界。”

這種空管體制，在全球已不多見。文立斌研究世界各國空管體制改革后發現，各國的普遍做法：一是明確空域資源的國家屬性，秉持互信、互利、開放、公平與兼容的空域管理原則，建立國家空域的統一管制體系；二是將國家空域的管理權限由軍方轉交給政府，并組建下屬國家空管公司統一提供空中交通管制服務；三是軍方仍可保留相關管制部門，負責航路航線以外特定使用空域的飛行指揮工作；四是建立軍民航空域協調使用和分析評估機制，軍民航各類運輸飛行統一采用國際民航組織標準。

目前，美國、英國、巴西和俄羅斯等國已先后完成國家空管體制改革工作，并基本沿用上述做法，僅在部分細節有所變通。

而在國內，“現在民航有民航的協調機構，軍航有軍航的協調機構，但都沒有體制上的保證。”一位航空公司高管說，以民航目前的發展規模，僅靠現有的協調是不夠的，需要有長效的體制保證。

一位民航業內資深人士告訴本刊記者，中國也曾在20世紀90年代試圖建立“既不是軍隊的，也不是國務院的，而是國家層面的”空管局來管理空域。

不過，這個空管局成立僅半年后即告解散，原因是“時機不成熟”，軍隊和民航雙方未能在新的空管局架構下達成妥協與合作。空管局后劃歸民航局管理，發揮著有限的影響力，在國家層面建立空管體系的計劃就此失敗。

在既有框架內的空管體制改革則仍在進行。文立斌認為，中國空管體制改革第一步和第二步，已增大了民航在航路上飛行管理的決策權，為民航的飛行安全和持續發展奠定了良好的基礎，下一步推動空管體制改革仍可逐步建立國家統一管制的雛形。

未來十年，按照GDP每年7%-9%的增速，民航市場需求增速年均將在10.5%-13.5%之間

但在短期內，民航局顯然缺乏改變空域不足，及空管體制現狀的強烈動力。從1978年至2009年，中國民航運輸總周轉量年均增長17.4%，旅客運輸量增長16.1%，貨郵運輸量增長14.7%，中國已成為僅次于美國的第二大航空市場。而按照中國民航局發展計劃司預計，未來十年民航對國民經濟增長彈性保持在1.5%左右，簡言之，民航的增速將是國民經濟增速的1.5倍左右。按照GDP每年7%-9%的增速，民航市場需求增速年均將在10.5%-13.5%之間。

實際上，除了“無奈”地讓航空公司充當航班延誤的“替罪羊”，民航局的主要舉措仍是在現有航線和航路管理的框架內，解決空中擁堵問題。

2007年8月15日至10月27日期間，以及2007年10月底至2008年3月底期間，民航局分批調減往來北京首都機場的國內航班。另一方面，在軍民協調下，自2007年11月22日凌晨起，國內8400米至12,500米高度范圍內的飛行垂直間隔由600米縮小為300米，由7層增加到13層。8400米至12,500米空域正是民航飛機的主要飛行高度，這相當于空中航路從7條變為13條，增加了6條。

上述兩項措施均在一定程度上緩解了空中交通擁堵狀況。受此措施影響，2007年四季度，航班正常率大幅度提高，從三季度的81.25%，提高了四季度的84.22%。根據民航局的統計，在2005年至2009年的五年間，航班正點率最高的年份也正是在2007年，年度航班正點率達到了83.09%。

不過，民航必須意識到，它已不是在跟自己競爭。“如果民航空域不開放，在與高鐵競爭的過程中，民航恐怕會失去競爭力。”發改委運輸研究所副所長吳文化在接受本刊記者采訪時說。

這并不是危言聳聽。一位經常出差的商務人士告訴本刊記者，身邊經常出差的人已基本上摸索出一個規律，如果乘坐火車或者高鐵四個小時可以到達的地方，就不要乘坐飛機。來回機場的時間，加上飛行時間，再加上捉摸不定的延誤時間，航空旅行基本沒有優勢。

事實上，高鐵運行之后，民航已感受到不小的壓力。2010年5月參加民航發展論壇時，河南省副省長張大衛表示，2010年2月鄭西高鐵開通后，當月鄭州至西安之間的航班客座率平均下降了38.5%。3月25日，受鄭西高鐵沖擊，民航客座率下降，西安至鄭州飛機航班被迫全部停飛。

類似事情在上海至武漢，武漢至廣州，北京至太原同樣上演。2010年3月參加“兩會”時，東航董事長劉紹勇即表示，高鐵沖擊了國內60%以上的民航市場，將對民航形成直接的持久壓力。

劉紹勇解釋說，根據初步推算，高鐵線路在500公里以下，民航的航線就可能取消了；達到800公里，對民航旅客量會產生20%-30%的影響；線路在1,000公里至1,200公里之間，對民航旅客量會有15%-20%的影響。

人們不禁要問，中國民航業還要被空域不足扼住咽喉多久？

(王敏 編輯)

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