國開行曲江"正解"政府融資平臺難題

對地方融資平臺應設置怎樣的準入門檻與審批機制，才能避免其成為銀行信貸的高危地帶？尤其重要的是，同業大舉進入導致的高負債率往往是單家銀行難以控制的，應有怎樣的還款制度與退出機制，以應對財政風險向信貸風險轉移的隱患？

多家銀行嘗試對政府負債率設立信貸準入首道門檻。國家開發銀行陜西分行實行三級政府債務率控制邊界管理，即省級（含副省級）、地市級、縣級地方政府動態債務率的控制邊界按150%、120%、80%進行控制。并規定對于地方政府融資平臺資產負債率行業控制指標不超過70%。同時對地方融資平臺貸款的風險控制，開始向項目評審、做強平臺、退出平臺各環節貫穿。

以西安曲江新區融資平臺項目為例，陜西分行在項目評審階段創新設計了項目收益或權益質押為核心的項目評審模式，還款方式建立了土地出讓金現金回流動態還款機制。

動態還款機制

西安曲江新區為陜西省級旅游開發區。曲江新區融資平臺主體為西安曲江文化產業投資（集團）有限公司（下稱“曲江文化集團”），股東為西安市政府的派出機構——曲江新區管理委員會。

西安曲江新區也是開行最早合作的開發區之一，二者的首次合作始于2003年的一筆土地儲備項目貸款，規模25億，用于曲江一期基礎設施的起步發展。

曲江模式是開行“城市和產業聯動開發”模式的運用典型。按照開行陜西分行行長黃俊的解釋，組建搭建平臺公司，不僅是向其提供貸款，更重要的是協助地方政府為其設計發展規劃和路徑，“包括設計還款來源，最終目標是健康財政和市場出口。”

文化產業屬于新興行業，商業盈利模式不成熟，信用結構難以構建，因此，選擇項目開發評審的切入點和設計合適的融資模式、還款模式是成敗的關鍵。

開行為曲江融資平臺項目設計了項目權益或權益質押與土地動態還款機制相結合的開發評審模式。

權益質押是基于未來項目現金流的權益作為質押。以曲江文化集團大明宮遺址保護項目為例，開行根據項目特征制定了獨特的融資及建設方案，系統規劃，統一評審。

大明宮遺址保護項目包括唐大明宮國家遺址公園建設和周邊區域棚戶區改造、城市環境綜合整治。城建項目開發投入大、投資回收期長，銀行面臨較大的貸款風險。而以周邊環境的改造、土地收入的收益有效彌補了單純門票收入的不足，可以保證后續盈利模式的實現。

基于土地收入和未來開發收益的雙重保障，開行陜西分行又設計了土地出讓現金回流動態還款機制，以進一步保證貸款安全。

動態還款機制解決了貸款償還與土地出讓收入實現周期不相匹配的問題，“土地出讓收入回流快但波動大，而我們的還款期限長達10年、15年且計劃性強，這是不匹配的，動態還款機制要求按照一定的賣地收入比例，逐步還款，從而消除還款計劃與土地出讓計劃不匹配的風險，比例根據土地拍賣的不同期限來制定。”黃俊表示。

動態還款的實現方式有兩種，一種是，當指定地塊出讓時，地方政府以不低于約定價格支付委托代建資金，在貸款期內償付貸款本息。另一種是，當指定地塊的實際出讓進度快于代建資金支付需求時，土地出讓收益將用于提前支付代建資金。即兩種方式下，支付的代建資金都必須優先用于償還銀行貸款。

做強平臺

曲江新區早期以土地儲備中心為平臺的投融資體制，機制落后，管理模式行政化，資金使用效率不高，很快令融資瓶頸顯現。

2003年合作之初，開行與曲江新區簽訂了財務顧問協議，運用開發性金融理念向其提供各種顧問報告，平衡平臺現金流、提升平臺信用水平及融資能力。

在開行的建議下，平臺公司于2003年、2005年、2009年先后三次增資，開始集團化管理運作。截至目前，集團注冊資本達到42億元，下屬全資子公司11個，控股企業4個。

“業務創新是開行化解風險的方式之一，”曲江新區管委會財政局副局長李鵬指出，“今年開行與我們共同探索一些新的融資方式，包括發行中期票據、企業債、融資租賃等形式，甚至去上市。”

曲江新區基礎設施日益完善，區內文化產業企業也大量涌現，但是新成立的企業資產規模小，普遍存在融資困難。

中小企業融資服務的難點主要在于成本高、風險大、管理難、缺乏有效擔保。針對這些難點，開行推動成立了西安曲江文化產業投資擔保有限公司，同時與曲江新區管委會簽訂《中小企業合作協議》，建立了以曲江城市建設發展有限公司為統貸平臺，以曲江文化產業投資擔保有限公司為擔保平臺、曲江開發性金融合作辦公室為管理平臺、媒體和曲江新區信用促進會為公示平臺、曲江中小企業信用促進會為信用協會的 “四臺一會”機制。目前開行陜西分行累計發放區內小企業貸款1.26億元。

推動平臺提升盈利能力和多元化融資能力，是降低財政風險和防范信貸風險的關鍵。“市場出口是開發性金融的核心之一，平臺走向市場化是我們最愿意看到的。”黃俊表示。

到2009年底，曲江文化集團資產總額達163.59億元。2009年實現收入20.80億元，利潤總額1.32億。

而開行設計的“投、貸、債、租” 多元融資模式便有了用武之地。

“投”即投資，開行作為股東進入平臺，風險共擔，參與分紅。2009年11月開行與曲江新區共同組建的“開元城市發展基金”， 規模30億。

“貸”即信貸，傳統的貸款方式外，2009年6月，開發銀行成功設計信托模式，向曲江城中村改造項目引進信托投資資金1億元。“債”即發債。“曲江平臺市場化的方向是上市，走直接融資的道路，這一點先從發債開始。曲江平臺已經具備發債的實力了，我們正在幫助其發債。”黃俊稱。此外，開行還在推動西安市6家具有一定實力的中小企業發行集合票據，其中曲江新區有2家企業，該業務有望年內成功發行。“租”即租賃，開行借力旗下的國銀金融公司，開展租賃性的融資，目前亦在規劃中。除此之外，曲江文化集團還在嘗試引進風險投資。

準入制平臺融資

多元化融資的動力很大程度上也源于地方融資平臺信貸突然收緊的現實。目前曲江平臺資產負債率64%，風險尚可控，但已經到了較高區域范圍。

據悉，開行陜西分行對地方政府融資平臺，資產負債率行業控制指標底線為“70%”。

在接近70%紅線之前，該行逐步退出，調整了貸款結構。“去年各銀行都在進入城投項目時，我們從一些已經做強了的平臺里退出，而且還在其它行業上進入了一些項目，如新能源、裝備制造業，今年看來是抓對了，”黃俊稱，“城建項目占比我們已經有所下降，從33%下降到了29%。”

地方政府組建投融資平臺進行基礎設施和城市建設項目融資由來已久，此前開行作為中長期融資銀行一直是主要的信貸供給方。

2009年“擴內需、保增長”背景下，各家銀行大舉進入地方融資平臺領域，融資平臺負債猛增，銀監會的統計數據顯示，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4％。

國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧指出，地方融資平臺蘊藏的風險之一是商業銀行短存長貸，而平臺公司是短借長投，通過不斷的短期貸款進行長期投資，二者容易出現期限錯位。“最初地方融資平臺貸款主要是開行做，還有一些道理，因為其資金來源是發債，貸款期限長，而商業銀行去年蜂擁而至，問題就出來了。”

商業銀行的大舉進入，政府平臺風險控制機制受到極大挑戰。多位學者建議，規范地方融資平臺不僅要設立基本門檻和準入機制，而且，平臺融資具有長期性、戰略性特點，需要長期持續的投入，因此要控制好地方總體債務水平，盡量減少銀行間的惡意競爭，發揮中長期銀行的特有優勢。