渤海漏油事故維權難題:公益訴訟遇阻

“國家海洋局不告的話，我們告！”擔任“自然之友”公益組織公眾參與項目負責人的常成對記者如是說。

常成說這些話的背景是，渤海漏油仍在繼續，不停漂移擴散的油污嚴重威脅著渤海及其周邊的生態環境，然而，本應代表公眾提出訴訟的國家海洋局至今沒有付諸行動。

就當常成準備以公益組織名義起訴渤海漏油的利益主體時，卻發現按照現行的《民事訴訟法》，公益組織需要經過批準后才能成為原告，代理公眾利益事件的起訴工作。之前，大多數公益組織起訴政府、污染企業的訴訟，多處于無法可依、勝算率低的尷尬處境，有的甚至在起訴階段就被法院認為主體不適格，無權起訴而被駁回。

公益訴訟遇阻

8月8日，中國公益訴訟網和北京市資略律師事務所開始了渤海漏油集團訴訟案件網上征募與登記工作。

“只要是在渤海漏油事件遭受損失的扇貝養殖戶，原告主體適格，并且有因該次事件遭受損失的證明，我們就可以為其提供法律代理，向法院提起賠償訴訟。”

但是，直到8月9日，公益訴訟網副主編張鵬飛對本報記者表示，截至目前，一位要求提起賠償訴訟的養殖戶都還沒有征集到。

張鵬飛指出，集團訴訟普遍存在立案難、舉證難、審理難、判決難等諸多風險，并且嚴格說來，民訴法中并無“集團訴訟”一說，只有人數特定或不特定的代表人訴訟。

西方國家有集體公益訴訟制度，即政府甚至環保組織可以以損害公共利益為由，起訴污染企業，追討民事賠償。

但國內的公益訴訟僅限在刑事案件，對污染事件的處理大多局限在政府部門的行政處罰，在民事索賠上仍是采取“不告不理”的原則。

因此，在渤海漏油事故后續追責賠償中，民間環保組織除了積極推動集團訴訟的開展，還在著手準備以環保組織的身份提起公益訴訟。

然而在現有法律框架內，環保組織進行公益訴訟，這條路并不通暢。

根據我國《海洋環境保護法》，生態受損后應該由海洋局代表國家提起訴訟，“民間環保組織提起生態損害公益訴訟在我們國家是沒有法律支持的，甚至在一定程度上與海洋局的職責相沖突”。

常成表示，此前他代表“自然之友”組織與國家海洋局溝通的時候，國家海洋局有關人員向其明確告知，“民間環保組織無權提起訴訟。”

但國家海洋局的態度并未讓民間環保組織放棄公益訴訟的想法。

在中國政法大學環境資源法研究和服務中心訴訟部副部長戴仁望看來，目前的《海洋環境保護法》雖然將“破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的”求償權交給行使海洋環境監督管理權的國家海洋局，但是《海洋環境保護法》中也規定“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失。”

戴仁望認為，我國實行是全民所有制，每一個公眾和國有海洋資源都有利益關系，根據這一規定，環保組織可以嘗試抱團去青島海事法院提出環境公益訴訟。

北京理工大學法學院教授、司法高等研究所所長徐昕介紹，目前公益組織提起的公益訴訟，百分之八九十是敗訴，主要原因在于環保組織缺乏原告主體資格。

因為據我國《民事訴訟法》第一百零八條規定，“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。

“還有就是立案困難。”常成說，民間環保組織提起的公益訴訟，在很多法院存在是否有公益訴訟管轄權的問題。

全國律協環境法委員會委員魏汝久用“四個不”概括了當下環境公益訴訟的困境——起訴不受理，受理不審理，審理不判決，判決不執行。

“批準”才能訴訟？

采訪中，多位民間環保組織負責人將打開公益訴訟之門的希望寄托于目前正在進行中的民事訴訟法修訂。

一位熟悉情況人士介紹，目前《民事訴訟法》整部草案中對公益訴訟只有一條原則性的規定：“檢察院、負有行政立法權利的機構以及經批準的公益性團體可以進行公益訴訟。”

“公益訴訟要真正從紙面落到實地絕不可能只靠一條規定。”司法高等研究所公益法研究中心主任、中國公益訴訟網主編李剛指出，目前民事訴訟界學者們所寫的專家版民事訴訟法草案對于公益訴訟往往都有若干條規定。

李剛認為，目前立法機關不太重視或者說不太愿意建立公益訴訟制度，原因有二，一是公益訴訟往往“挑戰”行政機關以及大型的壟斷企業，這些挑戰很難被接受。二是公益訴訟案件往往社會影響大，涉及方面多。

一位參與民事訴訟法修訂的專家透露，在立法過程中，在是否給予公眾公益訴權這個問題上，各部門觀點有所交鋒。他介紹，環保部對公民起訴其實持積極態度，環保部基本觀點是，公民可以向國家機關進行檢舉舉報，如果不被受理，兩個月后公民可以直接起訴。而否定公民訴權的觀點主要來自全國人大法制工作委員會。

此外，此次民事訴訟法草案中，在有權提起公益訴訟的公益性組織前面，加了一個含義不明的限定詞“經批準的”，也引起了公益界人士的留意。

在公益圈子里，往往根據社會組織注冊登記與否將其分為兩類：有身份和沒身份。后者這種沒“身份”的社會組織雖然是在法律的灰色地帶活動，但在我國NGO中大量存在，且十分活躍。

但草案并沒有用“經登記注冊的公益性組織”，而是用“經批準”這個詞，到底意圖何在呢？什么樣的公益組織才是經過批準的公益組織？

對此，多名民間NGO人士表示困惑，他們擔憂此處的經過批準的社會組織將被限定在少數的官辦NGO中，“比如環境公益訴訟這塊，是不是就是讓官辦的中華環保聯合會一家有資格提起公益訴訟？其他的民辦NGO都靠邊站？”

李剛認為，目前《民事訴訟法》修改應考慮如何拓寬原告主體資格，讓環境公益訴訟能實現，而不是怎么限制公眾和環保組織參與其中。

此前昆明、貴陽、無錫三市自推行環境公益訴訟試點兩年多以來，審理過的環境公益訴訟案子加在一起，不到10起。