中國行政體制改革研究會秘書長\國家行政學院教授汪玉凱:

事業單位改革蹉跎近二十年，期間出現多次反復、停滯甚至倒退。

近日，中央高調重提事業單位改革，能否將事業單位這盤棋有效激活？此前多年沉疴如何根治、頂層設計如何落實，改革命門何在？

“關鍵還在于改政府，而不是事業單位自身，如果政府還把事業單位當自己下屬單位，改革無路可走。”汪玉凱一語道破。

汪是中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授，作為事業單位改革的見證者和研究者，他認為，改革必須結束多龍治水現狀，應建立事業單位改革指導委員會或是部級聯席會議來有效協調各部門政策。

他建議，取消國有企業的副處以上的領導干部和事業單位副處以上的領導干部進政府機關不要考試的規定，避免事業單位人員利用此規定，將政府機關作為自身避風港。

他指出，從管辦分離的角度，應將事業單位的國有資產由目前的財政部監管交由國資委。

“九龍治水”格局須改變

《21世紀》：日前媒體報道，高層已就推進事業單位分類改革作了全國性的整體改革部署，改革時間表也已確定。此前事業單位改革各地也有零星試驗，但十多年一直徘徊不前，你認為改革停滯原因何在？你如何看此次高層對事業單位改革的決心和魄力？

汪玉凱：過去這些年各地方都積極嘗試推動事業單位改革，比如廣東省啟動事業單位的國有資產管理改革，浙江和江蘇推動事業單位分類改革。

如果各地遍地開花自己發展，改革方案參差不齊，可能導致事業單位改革整體很難推進，實踐也證明了這一點。

而且在改革中還出現了明顯倒退現象，比如本來事業單位改革方向是要取消行政級別，但北京大學、清華大學、北京師范大學、人民大學等20多所高校陸續設為副部級大學。

現在事業單位改革是多龍治水:人力資源和社會保障部負責事業單位社會保障改革，中編辦主管事業單位的機構改革，衛生部主要是醫療改革，財政部負責事業單位的國有資產改革，做國有資產的管理，在這種格局下改革很難推進。之前，人力資源和社會保障部啟動了廣東、上海、山西等五個省市的養老保障改革的試點，最終也不了了之。

這證明單兵突進很難成功，改革必須由頂層設計。這次中央下決心出臺這樣一個事業單位整體規劃和戰略，就是在頂層對改革做全局把握，對事業單位改革的整體推進有非常強的指導意義。

《21世紀》：針對目前已經形成的多頭治理現狀，你認為應該如何落實“頂層設計”呢？交由某個部門領銜負責?

汪玉凱：有兩種方案，一種是在國家層面設立一個事業單位改革指導委員會，或者領導小組，負責人由國務院副總理或者總理來擔任,在這之下再設一個事業單位改革推進辦公室，依托在人力資源和社會保障部或者中編辦都可以。我覺得有可能放到人力資源和社會保障部，因為它跟事業單位的關系最密切。

另一種方案是建立事業單位改革部級聯席會議，通過聯席會議組織相關部門開會研究改革中遇到的問題。

事業單位國有資產應由國資委監管

《21世紀》：目前事業單位改革路徑是什么？改革推進難點何在？

汪玉凱：改革的指導思想就是確立事業單位的公益性。從今年開始到2015年基本完成分類改革，將其分為行政性事業單位，經營性事業單位，公益性事業單位三類。讓行政性事業單位回到行政機關，經營性事業單位變成企業，剝離兩頭，留下公益性事業單位。

這個改革涉及4000萬人，既有現職的也有離退休的，而黨政機關現任和退休人員加起來只有800萬人；事業單位差別又比較大，類型復雜，而黨政機關類型相對單一；黨政機關目前已經改革六次，仍有問題亟待解決，可以想見事業單位改革的難度。

在公益性事業單位中又分為公益一類和公益二類。公益一類主要是純公益的，包括義務教育、公共文化、衛生。公益二類是可以借助市場機制能夠適當收取費用的，比如高等教育、職業教育。

這其中就又是難點。在實踐中分類會有一些模糊地帶，比如一個事業單位既承擔部分行政職能，又提供公益性服務，還有經營性項目，整個交融在一起。如何剝離，需要認真研究。

改革牽涉利益眾多，如果處理不好可能會引起社會震蕩。

《21世紀》：對于公益性事業單位做公益一類和公益二類的劃分意義何在？政府具體給二者的政策會有一個怎樣的不同？

汪玉凱：事業單位目前分為財政全額撥款、差額撥款、完全自收自支這三類，除了自收自支這種今后伴隨著經營性事業單位的剝離而取消，財政全額和差額撥款這兩種對于事業單位扶持的方式，我認為還會繼續沿用。具體到公益性事業單位，公益一類財政可能會全額撥款。對于公益二類，則采取差額撥款。

《21世紀》：目前財政全額撥款的事業單位似乎公益性并未體現，比如有全額撥款的學校也通過擇校費來創收。

汪玉凱：對，對于事業單位的財政支持上目前比較混亂，并未與其公益性質掛鉤。

改革之后，公益一類事業單位肯定不能再創收了，而由國家財政給予保證。公益二類則可以走一些市場化道路，建立一個相應的差額撥款體系框架。

《21世紀》：如何加強對事業單位國有資產監管，以避免改革中出現國有資產流失現象？

汪玉凱：首要是理順體制。事業單位國有資產目前是由財政部管，國資委現在只管國有企業的國有資產。

財政部既是制定政策者，又是事業單位國有資產管理者，管辦沒有分開，監管很難落實。實際工作中事業單位將一張報表報給財政部就完事了，這樣管不行的。

事業單位也碰到如何解決出資人和管理人的關系等國企改革中遇到的問題。從長遠發展的話，事業單位國有資產管理應納入到國家國有資產管理機構中去，我建議將其交給國有資產管理委員會去管。政策由財政部制定，管理交給國資委，實現管辦分開。

關鍵在改政府

《21世紀》：現在已經有一些事業單位在積極的跑動，希望能夠歸入參照公務員的事業單位序列中，您如何看待這種現象？

汪玉凱：這是改革中肯定會出現的現象。

過去把很多本來不應該劃歸事業單位的，因為大部制改革、精簡機構，給劃到事業單位中去，這部分行政性事業單位應該回歸，但是在回歸過程中就要防止不應該回歸的也搭政策便車。

我覺得原來的行政性事業單位，回歸以后應該是執行性行政機構而不是決策性行政機構。

《21世紀》：有專家指出事業單位聘任制改革不徹底，還不能實現能上能下、能進能出。一個事業單位里可能端好幾種“飯碗”，如何進一步推動聘任制改革？

汪玉凱：聘任制改革目前基本上停留在形式上。聘任制改革推進有賴于事業單位改革整體推進，有了這個基礎以后才能夠實行真正意義上的聘任制，如果大體制不變，聘任制改革只能是走形式。

《21世紀》：事業單位改革成敗關鍵何在？

汪玉凱：事業單位改革走到今天實際上已經成為行政體制改革的避風港，行政改革好多解決不了的問題都放到事業單位里，比如現在行政改革、精簡機構，把行政機構整體劃成事業單位，編制不夠走事業編制，雖然表面上行政改革目標實現了，但實際上增加了事業單位的包袱。

所以說，事業單位改革在很大程度上不取決于事業單位本身，而取決于政府，政府如果仍然把事業單位看成下屬機構，看成親兒子，改革肯定受阻，事業單位改革和政府自身改革密切相關。

《21世紀》：事業單位和政府部門之間流動很頻繁,事業單位人員可以通過調到政府部門來規避改革影響。

汪玉凱：對，因為中央有規定：國有企業的副處以上的領導干部和事業單位副處以上的領導干部進政府機關不用考試。

改革之后這個口子還開的話，一方面是給事業單位人員留了改革避風港，另一方面對那些通過嚴格考試進入公務員隊伍的人也不公平。

這個制度必須修改，事業單位人員到黨政機構任職再不能簡單的靠一紙調令。如果這個制度依然還在，就會留有尋租空間。一些人考不上公務員就想到去事業單位，再通過關系調動到國家機關。

《21世紀》：行政管理體制跟政府機構并沒有同步改革的情況下，光改革事業單位，其公平性和徹底性如何體現？

汪玉凱：事業單位社會保障就會帶來很大的問題，過去事業單位和黨政機構在一個平臺上，如果現在把事業單位養老都推向社會，也都社會統籌了以后，那黨政機構改不改？

如果黨政機構還是鐵飯碗，國家財政兜底，把事業單位推出去了，和黨政機構再拉開差距以后，會引起事業單位這個大群體不滿，進而影響社會穩定。因而在事業單位改革同時黨政機構改革必須同步。

《21世紀》：事業單位包括公立醫院、教育機構，事業單位改革是否會借鑒醫改、教改經驗？

汪玉凱：現在醫改、教改成功的模式，比如管辦分離，肯定會移到事業單位改革中來。

可以這樣說，事業單位改革的成敗和醫改、教改的成敗息息相關，如果事業單位改革不成功，醫改、教改沒法推行。

《21世紀》：有必要像公務員法一樣，單獨制定一個事業單位法規范事業單位嗎？

汪玉凱：長期來看，必須要制定事業單位法，起什么名字不重要，但必須是人大制定的法律。

事業單位過去和黨政機構是混在一起，但今后隨著事業單位分類改革的深入，事業單位和黨政機構的差異性會越來越大，對它的管理我認為必須首先要建立一個法制框架。通過立法來建設社會單位的法人治理結構，最大限度避免人治，通過法律解決主管單位和它的關系。