朱善利：政策福利應向中小城鎮傾斜

朱善利

　　金融界網站訊 第十五屆北大光華新年論壇12月21日在北京大學百周年紀念講堂舉行，本次論壇的主題為“新經濟 新變革 新時代”。論壇將聚焦十八屆三中全會改革新政，研判當前中國經濟發展態勢、前瞻未來中國改革圖景。

　　北京大學光華管理學院教授朱善利在會上表示：肯定北京、上海的條件比外地要好，只要永遠保持這個差距，人們就永遠會在這個城市里面。所以，未來中央應該加強，包括各個地方，對於落后的中小城鎮的建設，增加他們的投入，逐步縮小這個差距。

　　以下為朱善利演講實錄：

　　朱善利：我今天發言的題目是“改變城鄉二元體制，實現城鄉一體化的發展”。

　　為什么要談城鄉一體化發展呢？因為今天這個題目是關於城鎮化的題目。大家知道城鎮化的問題是近兩年中國從高層到基層群眾都比較關心的問題，現在中央剛開了一個關於城鎮化工作的會議，這是中國改革開放以來首次由中央高層開的關於城鎮化工作的會議。大家知道以前在每年的年底，或者第二年的年初，中央召開的都是關於農村工作的會議，如果大家關心可以看看最近幾年中央在12月底和兩年的年初開的會議基本上都是關於農業的會議。關於城鎮化的問題，這個會議是第一次，而且這個會議級別比中央歷年的農村工作會議的級別都要高，去年大概在12月下旬，中央召開了農村工作會議，而今年則是關於城鎮化工作會議，並且中央七個常委都參加了，講話的是總書記和總理，從這里可以看到中央對於城鎮化問題的重視。

　　為什么今年對城鎮化那么重視？我們不能說中央對農業問題不重視，我們不知道今年年底，或者下一年的年初中央還會不會再召開關於農業的會議。但是，我們看到今年的城鎮化工作會議是跟中央經濟工作會議一起開的。如果大家注意，召開中央經濟工作會議的日期是12月10號到13號，但是接下來中央城鎮化工作會議是在12號、13號，也就是中央經濟工作會議連續四天有兩天是關於城鎮化的問題。而且中央經濟工作會議關於未來任務的第一項就是關於農業的問題，確保糧食安全，因此中央對農業還是比較重視的。

　　但是，我們過去是就農業談農業，永遠走農業這個圈子。大家知道我們談中國的“三農”問題談了很久了，農業問題，農村問題，農民問題。農民收入低，農業發展落后，農村貧窮。這是中國的“三農”問題，一直沒有得到解決。但是現在我們要破題，跳出農業談農業，通過發展城鎮化解決農村問題，解決農業問題，解決農民問題。所以，這就是我理解的中央為什么要召開關於城鎮化問題的工作會議，並且把它放在這么重要的地位上。

　　《中共十八屆三中全會關於全面深化改革若干重大問題的決定》中談到，現在中國城鄉一體化的主要障礙是城鄉的二元結構。由於城鄉二元結構，中國農村和城市發展的差距在拉大。所以，要城鄉一體化以縮小這個差距。大家知道在改革開放之初1978年，從人均收入來講（城市叫人均可支配收入，農村叫農村人均純收入），城市和農村的差距比現在還小，當時在收入上城市大概是農村的2.5倍。而現在大家知道，從去年的統計數據看，這個差距城市是農村的3.1倍，因此這個差距擴大了。當然我們不可否認，隨著中國經濟發展，中國農村面貌改變了，人民的絕對收入也提高了，但是相對的差距在拉大。剛剛我們僅僅是說人均收入，如果考慮到無形的收入，包括社會保障、社會福利、公共產品等等，農村跟城市的差距就更大了。中國經濟在發展，但是城鄉差距拉大，這顯然對於整個社會來說，對於社會的穩定是不利的，而且也有礙公平原則。所以，我們要通過城鎮化來縮小這個差距。[NT:PAGE=$] 

　　那么，我們剛剛談到在中央決定里面說，城鎮化差距的原因，影響城鄉一體化原因在於二元的結構，那么有哪些方面的二元結構呢？大家知道戶籍制度、土地制度、社會保障制度、管理制度，管理體制在城鄉都是不一樣的，所以我們國家在以上這些方面是城鄉分制。所以，要實現城鄉統籌，城鄉一體化必須要加快這些方面的改革，這樣才可能縮小城鄉的差距，實現城鄉一體化。所以，我接下來準備就戶籍制度、土地制度、社會保障制度、財稅制度和管理制度這幾個方面來談怎么樣通過這些方面的改革來實現城鄉一體化。

　　首先第一點，關於戶籍制度。我們國家從1958年開始實行了城市和農村戶口的分裂登記，嚴格的管理城市的戶口，農村人如果不通過當兵，通常情況下考大學沒有辦法進入到城市里。這個體制延續到今天有所放松，在中國的小城鎮里入戶現在要容易一些，但是在大城市還是不容易。這個戶籍制度是跟許多社會福利、社會保障聯系在一起，跟公共參與聯系在一起，所以這個戶口是有含金量的。北京的戶口值多少錢，有人說北京的戶口值上百萬，也許有人愿意拿一百萬買北京的戶口，你想買還買不到，因為這是不合法的，但是黑市上確實有人在賣。為什么戶口這么值錢？有一個北京戶口，子女的教育，你可以少交錢，現在很多小學收費很貴，一些名牌的小學比我們MBA收費還貴，收幾十萬的贊助費，還不叫學費。然后，你有了戶口以后，你可以買廉租房。過去的廉租房、經濟適用房，以后可能沒有了。有了北京戶口以后，你可以參加北京的高考，沒有北京戶口，即使在北京讀完高中，還要回到原地高考，將來在北京的高考比外地高考要容易多了。你在北京，你的分數可以進一所重點大學，但是在有一些省會里面，你連讀大學的權利都沒有，這就是北京戶口的含金量。

　　想一想大家都是中華人民共和國的公民，為什么這樣？為什么不給在北京卻沒有北京戶口的人同等的權利？他們也為北京作出了貢獻，他們在北京納稅，創造GDP，但是沒有享受這樣的待遇。當然，中央里面拿出來一個改革的步驟，我看前兩天公安部的一個副部長在中央電視臺說了，拉出來一個時間表，這個時間表是什么？到2020年中國將實現按照合法居住地和合法收入取得的途徑來登記戶口，這個圖景標繪的相當好，如果真是這樣，我們說這是一大進步。但是，合法收入、合法居所，這些來做是不容易的，尤其像北京這樣的特大城市來說。中央關於城鎮化問題的工作會議大家看到了，中央的改革是按照分步驟實施，分類實施，首先是放開中小城鎮，那些建制鎮和小城鎮的戶口，全面放開，然后是有序的放開中等城市，有條件的來確定大城市的入戶，要明確大城市的入戶條件。最後是要控制特大城市的人口，這叫分類實施。小城鎮實際上無所謂，現在還有人不愿意到小城鎮去，你要拿農民的戶口換，他還不愿意呢。所以，我們國家的這個體制，不光是農村人進城市不容易，現在城市人進農村也不容易，許多城市人還想弄農村戶口。因為在那些地方，經濟發達地區，農村戶口含金量更高，我到中山考察的時候，他們說我們這里是鄉城差別，我們在座的嘉賓有順德區的人民政府區長，他比我們知道，當地有很多農民是很富的，也在珠三角一帶，我去過順德。農民在當地工業發展了以后，他有物業方面的收入，廠房出租，房屋出租，然后有宅基地，可以蓋房子，還可以再出租，然后農民還可以多生一個孩子，現在可能條件往后去不是太優越了，因為中國二胎政策也慢慢放開了，你這個也不是太有優惠了，但是前兩個還是比較優惠的。所以，人們愿意以城鎮戶口換農村戶口，中國的體制就是這樣。城市人流到農村不容易，農村人流到城市也不容易。

　　所以，改革要能夠讓人口將來在城鄉之間自由流動，這就要求中國要統一戶籍制度登記。那么，未來的辦法是什么呢？大家知道人往高處走，水往低處流，人們為什么要到北京上海，肯定北京、上海的條件比外地要好。只要永遠保持這個差距，人們就永遠會在這個城市里面，所以你改變這個的辦法，只有縮小這個差距。所以，未來中央應該加強，包括各個地方，對於落后的中小城鎮的建設，增加他們的投入，逐步縮小這個差距。在戶籍改革上面，城市里面應該逐步把那些福利的增量，地方公共產品的增量不足，向那些非戶籍的常住人口去傾斜，在增量部分，存量部分你要想改，它因為已經得到既定利益所以比較困難。增量不應該匯集到那些非戶籍的常住人口，這是第一個方面。 [NT:PAGE=$]

　　第二個方面是土地制度改革，大家知道我們國家長期土地分制，就是按照產權，兩塊，一塊歸國家所有，一塊是土地集體所有。集體土地是不能上市場交易的，也就是我們通常說的同地不同權。只有把土地變成國家所有以后，進行招牌掛，然后在市場上才能交易。所以，農村的土地在中國許多地方，不通過招牌掛，就不能夠進入市場交易，而且銀行里面抵押貸款也不可以，這是不合理的。把農民的土地征用了以后馬上升值了，城市的居民、開發商和政府得到了好處，農民什么都得不到，得到一點很少的補償，我們還在擴大城鄉之間的差距。為什么不通過這個增加農民的收入呢？所以，中央十八屆三中全會里面談到要建立城鄉統一的建設用地市場。剛剛我們說我們國家長期的管理是按土地的所有權來管理，以后按照用途，用途就是農地，農地包括農林牧三個方面，牧場、林地，農耕地這些方面都屬於農地。另一方面就是建設用地，建設用地的市場，城鄉統一，這個決定也是相當重要的。現在很多地方講將來要實行城鄉統一，建設用地以后，小產權房可能就能上市場交易了，所以，小產權房在這個決定出來時有些地方也在漲價。

　　我們覺得如果中央這個決定出來以后，將來小產權房應該成為歷史，不再有小產權房了。現在農耕地可以作為另外的地，城鄉用地，既然統一以后，就要嚴格實行規劃，我們說要確保我們國家糧食安全，要保護耕地，要做好規劃，哪些做農耕地，哪些做建設用地，這要有一個規劃。如果作為建設用地，城市建設也好，農村建設也好，都要納入規劃，然后有一個交易，農民蓋房子也應該報批，報批以后再給他產權，發產權證，有了產權證，就有交易。現在農村很多是亂蓋房子，沒有一個統一的規劃，即使規劃也不是區域性的規劃，而可能在村里面規劃，或者頂多鄉鎮里面規劃。未來規劃，政府應該把城鄉納入土地規劃，既然城鄉統一土地市場，就應該是一樣的，按照一定的規劃來蓋，你不能想怎么蓋就怎么蓋，你蓋好就應該得到合法的產權，有了產權就可以交易，這是要統一，我們從住宅這個方面講。建設用地也是一樣，你要規劃，蓋好了有市場交易。現在這種情況是不利於城市里面的資本到農村去，很多到農村投資的，它蓋了廠房的在農村的集體土地不能夠到銀行抵押貸款，還得拿城市里面的一些財產到銀行抵押貸款，這不利於城市資本進入到農村支援農業發展。所以，我們應該以后實行嚴格的用途管理，而不是所有權管理。

　　土地改革另外一個就是土地確權，目標、模式將來應該把土地承包權給予農民，為什么？現在這個土地制度它事實上即使在某種程度上可以交易，比如我們現在鼓勵農村的規模化經營，就是你可以土地流轉，要農民規模化經營。但是，流轉的成本很大，因為土地被分隔成很多，中國土地分為所有權，集體的，而且這個集體不明確，這個集體包括誰不知道，不清楚，很多農村都是這樣，一本糊涂帳，然后承包前，承包后的，承包如果把這個土地轉為另外的叫經營權，經營以后還有收益權，這些都被分隔了。所以，即使鼓勵它可以，但是交易成本很高。你要想轉包這個土地，你去經營它，你不僅要承包它，集體過了兩年換了領導了，這個交易可能就不算了。你怎么有一個長期的期望？所以，這樣下去中國的農業安全也會受到威脅。實際上現在調研，我們到很多地方看，農村現在很多已經出現拋荒的現象，土地不種，農民進城也無所謂，家里邊幾畝地，一畝地收一千斤糧食，一斤小麥大概一塊錢多一點點，按一塊錢算，十畝地也就一萬塊錢，二十畝地也就兩萬塊錢，二十畝地在很多農村經營規模算是比較大的，你進城里面干什么不能掙兩萬塊錢。這個小規模經營不可能增加農民的收入，所以他不種了。再加上交易成本又很高，他不愿意流轉，干脆拋荒，進城打工，而且現在他也不愿意把土地讓出去，土地還是他未來的保障。 [NT:PAGE=$]

　　社會保障制度在我們國家有很多方面，城市里面有提供城市的保障，國家有國家的，很多而且各個地區不一樣。當然，總的來說，我們國家這個保障是根據居民戶籍所在地獲得保障水平，你戶籍所在地不一樣，獲得的保障也不一樣。華西村農民蓋的房子都是小樓，家里面有小汽車，有一些城市里面可能還達不到這樣的條件。但是它是封閉的，只是它的戶籍人口能享受，外地人享受不到，外地人打工，掙一點就回去了。這是區域性的產品的提供，跟戶籍有關。國家提供的也是這樣，我們國家即使都是有工作的人保障也不一樣，像干部的保障水平和公務員和事業單位的就有差別了，然后事業單位和企業又不一樣了，這些都是不一樣的。所以，為什么現在很多人找工作愿意當公務員？公務員的工資可能不高，但是他可能其他方面的福利要遠遠高於在其他性質的企業或者事業單位的工作，他老了的保障水平很高。更不要談農村和城市居民他們之間的差別了。所以，未來要統一社會保障制度，當然有工作的和沒有工作的還是不一樣，有工作的單位應該和他個人一起繳社會保障這一方面的費，養老保障也好，醫療保障也好，都要繳費。而且將來我覺得可能交稅更好，叫社會保障稅可能更好一些。我們國家再加稅大家可能接受不了，但是從未來發展來說吧，可能把社會保障費改成社會保障稅更好一些，更有強制性一些，這樣統一起來，國家規定稅。像所得這方面的稅，國家是作為提供公共產品的一個主要稅種，將來養老、低收入等等應該實行一個基本的統一標準，而地方是補充這些不足的部分的。而且中央將來應該采取一個政策，強制性地要求地方政府必須讓那些非戶籍的常住人口未來逐步享受和地方戶籍人口同樣的公共產品服務。就是只要你是對當地戶籍人口提供的，你也要對那些非戶籍的常住人口提供。2020年戶口城鄉之間是按照它的常住、合法的居所、穩定的收入來登記嗎？那好了，他既然在里面常住的有合法的居所，有合法的穩定收入，享受的公共產品和當地一樣，你必須到2020年實現這樣。否則只提供給自己當地的那些戶籍人口，這是不行的。

　　想一下北京，去年的統計數據是不到2100萬人口，其中有1200多萬是戶籍人口，700多萬是常住人口、非戶籍人口，這些非常住人口跟北京的差距還是很大的，我們前面已經說了很多了。北京就必須在2020年確定折算一個目標，地方性的公共產品必須囊括所有這些非戶籍的常住人口，其他地方也是一樣。所謂城鄉一體化就是規劃好，所謂社會保障，中央和地方將來要逐步統一。財政辦法也是，中央采取增量，向落后地方傾斜，縮小大城市和中小城市的區別，在公共產品的支出方面，這樣才會在各個地區之間提供人口自由流動這樣一個條件。否則如果北京、上海的福利老是那么高，大家還是要往大城市里面移動。這是社會保障。

　　第四個財稅體制改革，改革主要是按事權來劃分財權，就是你做什么事，要給什么樣的財權。我們現在不是，現在地方基本上沒有什么財權了，或者有的話也是很少。財權是中央轉移支付的模式。中央把稅收上來，地方分，以后應該適當給地方一些稅收的權利。打個比方說，我前面說了像所得稅，中央地方可以分稅，而且稅率可以不一樣的，中央收入中央的，地方收入地方的。現在我們也是一樣，中央和地方分稅，企業所得稅，大概中央拿走60%，地方是40%；個人所得稅，中央和地方是一半對一半。那么，未來呢？地方可以有不同的稅，這樣地方可以通過不同的稅、不同的公共產品來調節人口的進入和退出、流入和流出，稅很高、提供的公共產品很差，我可以不到你這兒來。其中的稅種，關於房地產稅，媒體討論很多，將來肯定要收。我們說中國人總體的稅負已經很高，在世界上屬於比較高的國家了。我們必須在總體稅負減少的情況下再開征財產稅，否則你不開，地方就是靠賣地。財產稅是一個地方稅種，為什么要收財產稅？因為地方要通過這些稅收提供地方公共產品，比方說自然、教育、環境等等，這都是地方的。所以，每個地方如果把這些搞好了以后，你的房產可以升值，你的稅收也可以增加，再展開地區之間的競爭。這是第四個方面，稅收體制改革。

　　最後，城鄉體制改革。這主要簡單看兩個方面，一個是分層次，分成什么呢？就是從上到下，我們現在管理層次太多，五級政府，中央、省、市、縣再到鄉鎮，有的地方可能還多一點。那么我們未來改革應該減少層次，層次多，效率低，三級政府，中央、省、縣，特大的城市中央管，大的城市省直接管，然后實行縣管小的鎮，這樣可以協調地區的發展。過去我們城市快速發展再撥到農村，未來應該縣管市，而不是現在這樣。這叫市場化設定資源，市場在設定資源中起決定性作用。另外一個是農村，現在我們農村管理很落后，主要是村集體把政府責任、社會責任、經濟責任集合在一起了，政府的職能，計劃生育、社會治安等等，包括村里面的公共產品，還有社會責任，比如民事調解，未來改革的方向就是承擔社會性的責任，最後和個體工商戶一樣，它承擔的就是社會責任，這樣將來才能在城鄉居民的流動之間掃清障礙，實現真正的城鄉一體化。我的發言完了，謝謝大家！