從“觀察”變“干預”：美國的南海政策緣何越來越強硬

南海

中國社會科學院美國研究所研究員周琪認為，可以預料，未來美國在南海問題上的立場不會軟化，而且會越來越堅決地要求中國澄清九段線的依據，對海洋的主權要求必須建立在對島礁的主權要求之上，在南海的領土要求必須符合國際法。美國的南海政策日趨強硬和在南海問題上介入程度的加深，不僅會影響南海局勢，也會深刻影響中國的周邊環境和亞太地區的國際關係。中國需要對此做出審慎的政策選擇和充分的應對準備。這一觀點值得關注。

近年來，南海問題已經成為亞太地區的一個熱點問題。國際上許多人認為，南海是亞太地區最有可能爆發衝突的地區之一，而美國的南海政策是影響南海局勢和亞太地區國際關係的關鍵因素。因此，準確分析和把握美國的南海政策是中國制定有效應對之策的前提。

冷戰后美國南海政策的演變

仔細分析冷戰結束以來美國的南海政策，可以發現，它大致經歷了“持中立立場”、“關注度加深”和“實際上的選邊站”三個階段，其政策取向逐漸由“觀察”調整為“干預”。

一、1990—1994年 持中立立場

冷戰時期，美國從未把南海島嶼爭端看作是一個安全問題。1974年1月，當中國通過自衛反擊戰將越南軍隊趕出西沙群島時，美國的反應是保持沉默。此后，直到1992年，對南海島嶼主權的爭端主要發生在中越之間。冷戰結束后初期，美國的關注力主要放在了亞太地區之外的海灣、巴爾干、索馬里和科索沃等地區，南海並不是其關注重點。

1995年之前，南海問題很少成為美國國務院新聞發布會和國會聽證會的主題。在1990年美國國防部向國會commit的關於東南亞的報告中，基本上沒有提及南海。在1992年的報告中，南海只是被說成是可能造成東亞和太平洋(601099,股吧)地區不穩定的九個問題之一，而且並沒有被視為迫在眉睫的問題。1992年，美國東亞事務助理國務卿理查德?所羅門表示，美國對南沙群島不負有特殊責任，中國當年2月25日宣布其對所有南沙群島的主權，不過是中國的長期立場。時任副國務卿羅伯特?佐利克申明，美國在南海問題上的立場沒有改變，仍然是不對領土要求的合法性作出判斷，只是要求維護航行自由和用和平手段解決領土糾紛。[1]

二、1995—2009年 關注度加深

在克林頓執政期間（1993—2000年），美國軍方中有人批評道：“克林頓政府時期，美國沒有選擇在南海領土爭端上做仲裁，而是選擇了做一名觀察者。”[2]不過，美國對南海的關注度在1995年中國和菲律賓關於南海美濟礁的爭端發生后才明顯加深。菲律賓指責中國在美濟礁上修建建筑物，中菲之間的衝突由此而起。美國最初對美濟礁的反應是做出溫和聲明，表示對航行自由的擔憂，希望用和平手段解決領土爭端。

1995年5月10日，當中菲美濟礁之爭激化時，美國國務院發言人宣讀了一份美國關於南海問題的正式聲明，它包括了現在人們所熟知的美國的一些基本原則：美國反對使用武力解決領土爭端；美國在維持亞太地區和平與穩定方面有始終不變的利益；維護航行自由和符合國際法的海上行動自由是美國的根本利益；美國對相互競爭的領土要求的法律優劣不持立場。美國國務院發言人表示，如果說這份聲明中有什么新東西的話，那就是，這是一份“更為強烈的聲明”，“更為強烈地表達了我們的擔憂”。[3]

實際上，在此之前，國務院東亞與太平洋事務局對美國的南海政策進行了大量辯論。有一種意見認為，美國的政策過於被動，基本上只是對中國的行動做出反應，而且美國在過去的十年從來沒有認真地重新考慮其南海政策。但同時，隨著冷戰的結束，美國卻於1992年撤出了在菲律賓的軍事基地。持這種觀點的人主張，美國應更多地鼓勵在東盟和中國之間制定行為準則，並建議對中國做出態度鮮明的指責。但是，當時負責亞太事務的助理國務卿溫斯頓?洛德並沒有接受這種觀點。他認為，美國同中國之間有太多的利益交錯，美國在許多方面需要中國的合作。如果國務院發表一份譴責中國的聲明，一定會給中美關係帶來沖擊，從而損害美國的國家利益。於是，國務院5月10日的聲明只是包含了一些原則，如尊重國際法、用和平方法解決爭端等。

鑒於國務院的態度，美國軍方中有人批評道：“1996年克林頓政府的亞太事務助理國務卿溫斯頓?洛德承諾美國不擔當領導，而是跟隨。”他們認為，在南海爭端中，美國的消極作用削弱了美國的朋友和盟友對美國承擔和平與穩定責任的信心。[4]可以說，美國此時最大的關切仍然是南海領土爭端的和平解決，只要不對航行自由構成威脅，美國就不認為是需要進行干預的重大問題。

1998年，菲律賓政府挑起了第二次美濟礁事件。當年12月一名美國眾議員在菲律賓政府的安排下，搭乘菲律賓空軍的飛機巡視了美濟礁，並在之后展示了他拍攝到的中國軍艦和中國在美濟礁修建永久性設施的照片。然而，雖然菲律賓做了極大的努力，但並沒有爭取到美國承諾在領土爭端中站在它一邊，菲律賓對中國的抗議也沒有獲得國際社會的支援。1999年2月11日，美國國務院發言人在一次新聞發布會上表示，雖然中國在有主權爭議的島嶼上進行建設是潛在的單邊挑戰行為，但這種做法遠沒有阻礙航行自由。“美國敦促中國和其他有領土主權要求的國家運用所有適當的外交手段來解決爭端。”[5] 鑒於美國的態度，菲律賓國防部長安吉洛?雷耶斯將軍公開聲明說，盡管菲律賓與美國之間有防務條約，但菲律賓不能依賴美國進行自衛。2000年1月，美國亞太事務助理國務卿斯坦利?羅斯強調，雖然在南沙群島建設軍事設施令美國擔憂，但它還沒有構成對航行自由的阻礙和威脅，因為所有各方都表示它們不試圖阻止國際航行自由。[6]

進入21世紀之后，美國對南海問題的關注度進一步加深。2001年“9?11”恐怖襲擊給中美關係帶來的意料之外的積極后果是，中美關係得到了改善。同時，它也給亞太地區帶來了其他一些影響，如美國加強了在南海的軍事存在，實現了在中亞的軍事存在，並深化了同印度的軍事關係。美國也加強了同菲律賓、泰國以及其他一些友好國家（如新加坡）的關係，同越南和馬來西亞的關係也得到了改善。這樣，美國得到了它一直想要在東南亞得到的東西，即加強與愿意保持海洋頻道開放的國家的雙邊關係。

此時，美國對中國的地區政策還有一些正面評價。如2005年9月，國務院東亞和太平洋事務高級顧問詹姆斯?基斯在國會聽證會上，對中國正在走向更加透明和更加全面參與的地區政策表示贊賞。然而，從2009年開始，南海問題開始成為美國在全球和亞太事務上的關注重點之一。美國重要官員關於南海政策的講話、國務院新聞發布會、國會聽證會急劇增多。而對南海問題關注的天平，也從南海領土爭端的和平解決向美國在南海的航行自由傾斜。這從2009年7月15日美國東亞事務助理國務卿幫辦斯科特?馬西爾在參議院外交事務委員會上的證詞中可以解讀出來。

馬西爾強調，美國在南海島嶼歸屬問題上不選邊。但他同時表示，美國對“領海”或任何非陸地的海洋區域的主權要求存在擔憂，因為在美國看來，這些要求不符合國際法。馬西爾強調說，中國對南海主權的要求存在相當大的模糊性。在過去，這一模糊性對美國的利益幾乎沒有影響，所以美國並不在乎領土要求本身。但是現在，美國感到這一模糊性從兩個方面影響了美國的利益：一是影響了美國的航行自由。理由是美國無瑕號探測船在執行“符合國際法的日常行動”時，在南海的國際水域多次受到中國漁船的騷擾，使雙方的船只都處於危險之中，干擾了航行自由。美國就此對中國政府提出了抗議，並敦促通過建立對話機制來解決分歧。二是從2007年夏季起，中國有關方面要求美國和其他國家的一些石油和天然氣公司停止同越南在南海的勘探合作，否則它們將面臨在同中國的貿易中的不利后果。美國反對中國的做法，特別是因為有些勘探活動不在中國有主權要求的領土范圍內，並且向中國直接提出了美國的擔憂，認為國家之間的主權爭端不應通過向非爭端方的公司施加壓力來解決。

馬西爾認為，在戰略層面上，中國的這些做法在一定程度上凸顯了中國在自己的海洋權利上日益增長的強勢，而美國“在某些情況下不能同意，甚至不能理解中國對海洋法的解釋”。這些擔憂促使美國做出明確的政策反應。不過，馬希爾認為仍然存在用建設性的方式來解決這些問題的可能性。[7]

三、2010年至今 實際上的選邊站

這一時期美國的南海政策有兩個特點：一是對美國在南海航行自由的擔憂加劇了；二是美國在南海主權問題上實際上做了選邊。這表現在前國務卿希拉里?克林頓在沒有事先同中國溝通的情況下在越南河內發表了關於南海的聲明；提出對中國南海行為的正式指責，而不論中國的行動是否屬被動的；強調解決主權問題必須符合《聯合國海洋法公約》；要求當事國不能單方面改變領土現狀；敦促國會批準《聯合國海洋法公約》等一系列做法上。這表明美國不再是持中立立場的“觀察者”，而實際上變成了一名“干預者”。

隨著2010年美國把戰略重心轉移到亞太地區，南海問題成為美國在亞太地區的關注重點。在南海問題上發言的官員級別也提高到國務卿和國防部長等重要政府官員。甚至有人認為，在2010年以后的兩年中，圍繞著南海衝突的外交主導了美國在東南亞的行動。[8]2010年越南成為東盟輪值主席國，它在使南海爭端國際化方面的自身利益也促使其推動美國向這個方向努力。

在2010年7月23日舉行的第17次東盟地區論壇（arf）部長會議之前，美國私下通知了一些東盟國家，國務卿希拉里?克林頓將在部長會議上發表一個美國關注南海問題的講話，希望它們在講話后給予支援。之后，希拉里在外長會議上聲明，國際航行自由是美國的國家利益；雖然美國在南海島嶼的領土要求上不選邊，但美國認為這些要求必須符合國際法；領土爭端應當用和平手段來解決。她在會后還對媒體說，解決南海爭端是“地區穩定的關鍵”。出席東盟地區論壇的27個國家和國際組織中的11個，包括文萊、馬來西亞、菲律賓、越南、印度、印度尼西亞、新加坡、澳大利亞、歐盟、日本和韓國等對希拉里的講話做出了響應，同美國一起提出了對南海問題的關注。有四個東盟國家沒有表態，它們是柬埔寨、老撾、緬甸和泰國。

雖然美國官方不承認其南海政策發生了變化，但是東盟國家普遍把希拉里的講話看作是美國南海政策的轉折點，即從“觀察”轉變為“干預”。希拉里的講話不僅標志著美國政策的改變，而且標志著中美在南海問題上衝突的開始。美國的做法實際上鼓勵了一些對南海島嶼有主權要求的東盟國家采取更加強硬的立場。從此，在美國“再平衡”戰略的背景下，南海問題開始成為中美之間的主要爭執問題之一。

2012年5月，美國參議院對外關係委員會啟動了批準《聯合國海洋法公約》的審議程式，討論批準該公約將對美國的經濟、國家安全和主權產生何種影響。美國軍隊領導人、企業高管、現任和前任政府官員、法律顧問以及智庫代表都投入了辯論之中。5月23日，國務卿希拉里在對外關係委員會上作證時，強烈呼吁國會批準《聯合國海洋法公約》。她強調，“我們的航行權利和挑戰其他國家的能力應建立在最牢固和最有說服力的法律基礎之上，包括在諸如南海這樣的關鍵地區。成為《聯合國海洋法公約》的加入國，將使我們在援引公約規則方面有更多的信譽和更大的執行能力”。[9]

2013年5月，美國亞太事務代理助理國務卿約瑟夫?云在美國戰略與國際研究中心有關南海問題的會議上做主旨發言，闡述了美國在南海問題上奉行的五項原則：一是美國對相互競爭的領土主權要求不持立場；二是這些領土要求必須建立在國際法的基礎之上，必須與國際法，包括《聯合國海洋法公約》相一致；三是對南海海域和領空的主權要求必須來自於對島礁的主權要求，必須證明這些要求是合法的；四是美國在如何處理爭端和解決爭端方面有巨大的利益，包括兩個方面：在全球公共領域里應有航行自由；美國在南海合法的石油和天然氣開發活動不應受領土主權歸屬的限制；五是應通過和平手段解決領土爭端。可以是外交談判，也可以是通過第三方的國際仲裁，如國際海洋法法庭。不應試圖單方面改變領土現狀，各方應努力建立南海行為準則。[10]

2014年2月5日，美國亞太事務助理國務卿丹尼爾?拉塞爾在眾議院關於東亞海洋爭端的聽證會上作證。拉塞爾使用了更具有指向性、措辭更嚴厲的詞語，批評中國在南海基於九段線的領土要求缺乏明確性，因而造成了這一地區的不安全性和不穩定性。拉塞爾表示，為了與美國長期堅持的航行自由計劃保持一致，美國繼續反對妨礙對海洋合法利用的主權要求。他說：“我們已經反復申明航行自由體現在國際法中，而不是大國對其他國家的恩惠。”

拉塞爾的證詞表明，美國在南海問題上的態度已經發生了一些變化。第一，美國在領土要求上做了如下選邊：中國的領土要求不符合國際法，因此不具有合法性；對其他國家的領土要求是否符合國際法未做表態。第二，中國在南海的主權要求妨礙了美國長期追求的目標——國際航行自由。美國此時對中國南海行為的指責包括：繼續限制菲律賓進入黃岩島；對菲律賓在仁愛礁的長期存在施加壓力；對接近其他國家陸地和遠離中國有領土要求的島嶼的地區封鎖供水；在南海有爭議的地區設立行政和軍事區域。所有這些表明，美國政府內部已經就美國在南海問題上對中國采取更加強硬的立場達成了共識。

美國的南海政策緣何從“觀察”變為“干預”

縱觀美國冷戰結束以來的南海政策，可以發現，當美國認為自己的航行自由沒有受到威脅時，它對領土歸屬問題並不關心，只要有領土要求的各方能夠用和平方式解決領土糾紛即可；而當它感到中國九段線的“模糊性”可能使南海成為中國的領海，或至少中國在自己的專屬經濟區內限制美國艦只的活動，美國就開始擔心它將在南海失去“航行自由”，特別是當美國正在把其戰略重心從中東轉移到亞太地區，並把其海軍兵力更加集中部署於亞太地區之時。

許多中美分析者把南海問題僅僅歸結為“第三方因素”在中美關係中的負面作用，但這種看法忽略了一個重要事實，即在美國看來，國際航行自由是美國生命攸關的利益，借用中國的概念就是“核心利益”。因此當南海主權問題與在美國眼中的南海航行自由問題疊加在一起時，它就不再僅僅是一個“第三方因素”，而成為一個直接關係到美國核心利益的問題。

除了對航行自由的擔憂之外，還有其他一些因素促使美國的南海政策在2010年發生轉變。

第一，南海的戰略重要性日益上升。如今，全球人口和經濟中心已經從歐洲轉移到了亞太地區，而在這一地區人口中心之間的空間絕大部分是海洋。南海尤其具有地緣政治的重要性，它承擔著全球大約50%的噸位的海上運輸，並把東南亞國家同西太平洋連接在一起，成為全球海運頻道的咽喉要道。

第二，海上航行自由對於美國追求其全球戰略來說具有極端的重要性。2007年，美國海軍提出了一個新的海洋戰略——《21世紀海權合作戰略》。該戰略認識到，一個相互聯系的全球經濟體系有賴於海上公共領域之間的行動自由。美國必須通過把海上兵力集中在某些地區和前沿部署，來防止和威懾衝突與戰爭，保障海上聯絡和商業航行的暢通。

2010年，美國海軍又提出了一份報告——《2010年海軍行動概念：執行海上戰略》。這份報告包含一個海上基地的概念。同時指出，對海上基地的挑戰可能來自沿海國家，它們基於對自身環境、保護區、移民、衛生、安全、習慣法或海上治安的擔憂，頒布對航行自由的限制。一旦得到指示，美國海軍將根據國際法，挑戰任何超越海洋國家合法權威的限制。[12]這里的要點顯然是美國在其他國家專屬經濟區內的“航行自由”。2011年，美國海軍軍法署署長詹姆斯?霍克在一次國際會議上批評一些國家過分的海洋要求，特別是出於安全或環境的考慮，把專屬經濟區當作領海，想要禁止軍事活動、演習和行動。他表示，美國將繼續挑戰這些過分要求。顯然，美國探測船在南海中國專屬經濟區內的遭遇，引起了美國的警覺，被它看作是美國未來可能遇到海洋準入問題或海洋活動受到限制的先兆，因此美國需要采取預先防范。

第三，美國戰略重心向亞太地區轉移。2012年，美國國防部部長表示已制定了一個五年規劃和執行新的“再平衡”戰略的具體藍圖。根據這些規劃，到2020年，美國將把其海軍兵力的60%部署在太平洋地區。美國已經改變了其亞太防務部署，使兵力更加接近於亞太海洋運輸線。同時，對其太平洋艦隊的海面艦只進行了升級，在關島部署了洛杉磯級潛艇，並把一些艦只從大西洋(600558,股吧)調到太平洋，還計劃把一些戰艦永久性地停靠在新加坡。美國戰略重心向亞太地區轉移，使得在南海地區的航行自由對於美國來說變得尤為重要。

第四，在亞太地區加強同傳統盟國的關係，並建立新的伙伴關係。美國“再平衡”戰略的重點是加強與其亞洲傳統盟國的關係，包括日本、韓國、菲律賓和澳大利亞；同時謀求發展新的伙伴關係，包括印度、印度尼西亞、越南和緬甸。在這些國家中，菲律賓和越南是同中國在南海有領土爭端的國家。美國在南海問題上偏袒菲律賓和越南，是與其執行“再平衡”戰略相一致的。對美國來說，在南海問題上同東盟國家站在一起，可以得到它們對美國在東南亞地區地位的肯定。同時，也可以帶給東南亞國家一個資訊——“美國回來了”。

第五，平衡中國在亞太地區日益增長的經濟和政治影響。在美國看來，中國在亞太地區的經濟實力和影響力日益增長，對美國的地區領導地位構成了挑戰。根據美國國會研究局的分析，美國尤其擔心，中國軍力日益增強，而且以更強勢的方式提出對有爭議的海洋領土的要求，將對航行自由和美國在這一地區投放兵力的能力構成限制。[13]

鑒於海上航行自由對於美國執行其全球戰略的至關重要性及美國南海政策的演變趨勢，可以預料，未來美國在南海問題上的立場不會軟化，而且會越來越堅決地要求中國澄清九段線的依據，對海洋的主權要求必須建立在對島礁的主權要求之上，在南海的領土要求必須符合國際法。美國的南海政策日趨強硬和在南海問題上介入程度的加深，不僅會影響南海局勢，也會深刻影響中國的周邊環境和亞太地區的國際關係。中國需要對此做出審慎的政策選擇和充分的應對準備。