地方自主發債破題 財政配套改革呼之欲出

和訊網訊息 5月21日，財政部網站刊出訊息，經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。

6月9日，中國人民銀行研究局首席經濟學家馬駿牽頭組織“地方政府性債務管理體制改革”研討會，進一步探討地方政府的債務預算約束硬化問題。

馬駿認為，通過發展市政債市場和一系列配套改革，地方政府的預算約束是可以硬化的，而且這些改革已經具備了相當的可行性。

允許地方政府發債勢在必行

審計署公布的2013年全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月末，全國政府性債務為30.27萬億，其中全口徑中央政府性債務合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務合計17.89萬億。我國地方政府債務與資產之間存在嚴重期限錯配，地方政府負債期限均值僅為3.5年，而項目投資回收期限往往長達10年之久，投資回收期限是負債期限的3倍多，地方債的“借短還長”特點非常突出。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部巡視員魏加寧認為，當前面臨三種選擇，一是原地踏步等條件成熟再說，這個可能永遠等不來；二是又回到不允許地方政府發債的重蹈覆轍上去；三是大膽向前進，通過改革創新健全機制逐步形成風險約束。不允許地方發債的結果將適得其反，長期以來禁止發債最後只能通過各種所謂“金融創新”來想方設法籌集資金，結果導致信用鏈條越拉越長，地方政府債務隱性化，系統性風險越來越大。

現場相關人士也表示，在地方政府自主發債和完善債務管理體系過程中，政府融資平臺必須從銀行貸款中退出。因為從銀行發放貸款的技術角度來看，內部對客戶進行評級時，地方政府信用評級往往遠高於一般的工商企業，這會導致其背書的項目擁有強大的資金吸附能力，對實體工商企業帶來擠出效應。

中央要強化地方負債考核

“當然，也不能把政府債務妖魔化”，國家開發銀行業務發展局局長劉勇表示，根據國開行調研，對於地方債務的基本判斷是，目前總體可控，局部有風險。人民銀行南京分行行長周學東與劉勇觀點一致，周學東認為以2012年地方債務數據為樣本，地方政府債務率不超過100%、負債率不超過60%、債務逾期率較低。

即便風險可控，在談到約束問題時，中國銀行業監督管理委員會政策研究局朱太輝博士建議，在發債的時候還要跟干部考核掛鉤。這樣既能增強責任感，也可避免新官不理舊賬，迫使地方政府在發債時更多考慮成本、規模和風險問題；另一方面，在改革推進上，快慢不重要，怕的是猶豫，“哪怕走的有點小毛病都沒關係，再慢慢修偏，只要大方向沒有錯。”

和訊網發現，張曉樸的觀點與中央組織部印發的《關於改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》是一致的。通知明確規定，要加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急於求成，以盲目舉債搞“政績工程”，把是否存在“新官不理舊賬”等問題，作為考核評價領導班子和領導干部履職盡責的重要內容。

在執行層面上，是單兵還是部隊作戰？中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇提出，地方債與地方財政體系健全實行聯動。“地方債實際上是地方政府一個招商引資的抓手，這個機制不斬斷，解決不了根本問題。”高培勇介紹，歷史上有四個階段，94年之前有稅收優惠吸引投資；94年改革之后，優惠閘門基本被控制，就轉為亂收費改善引資環境；上個世紀90年代末期稅費改革之后，亂收費閘門也被控制，就轉為以土地的錢提供招商引資條件；2008年國際金融危機中央政府實施擴張性政策，地方政府搭車舉債，地方融資平臺應運而生。

地方自主發債倒逼財政改革

有人質疑，地方政府融資非得通過地方債的渠道嗎？實際上，“這和地方財政體系不健全有直接關係。名義上是分稅制，但實際上很大程度上已經推到分錢的軌道上去了。”高培勇說，按照全國平均數來講，地方財政收入的45%到50%是依賴於中央政府的轉移支付。如果不與地方財政體系聯動，只讓地方債發行孤軍深入，那么風險非常大。高培勇認為，應利用地方自主發債破題的機會，把財政管理體制這步棋走好，形成一種倒逼機制。

馬駿強調，在配套制度還不健全的情況下，地方債的單兵突進可能還要有一個度的問題，不是零和一的關係，能不能先行30公里，不要一下前行200公里。因為有些配套是一個逐步完善過程，不能一蹴而就，但如果等所有的配套都到位再去改，可能黃花菜都涼了。似乎從某種意義上講，地方自主發債還是有一些空間的。

財政部財政科學研究所所長賈康同樣認為，地方債應納入配套改革，不可能簡單地抓某一點打開局面。但實踐中也可以看到，頂層規劃和先行先試是互動的，一方面財政要有改革方案，另一方面已經在自發自還試點，這就是習總書記多次強調的頂層規劃同時還要繼續鼓勵先行先試。從邏輯上講，規劃也必須講究排序，排序就有先后，有先動的，有中間的，還有墊后的，全面設計配套改革推行過程中，不可能一步到位，就必須考慮要多輪推動。