拜登政府報告：穩定幣是新興支付工具，國會應儘快立法將其納入監管

美總統金融市場工作組建議，國會應儘快立法，以確保支付穩定幣一致、全面地接受聯邦審慎框架約束。

撰文：美國總統金融市場工作組
翻譯：Perry Wang
本文爲美國總統金融市場工作組發佈的穩定幣報告摘要部分

穩定幣是旨在保持相對於本國貨幣或其他參考資產穩定價值的數字資產。當前，穩定幣在美國主要用於促進其他數字資產的交易和借貸，主要是在數字資產交易平臺上或通過數字資產交易平臺流通。其支持者認爲，穩定幣可能會被家庭和企業廣泛用作支付手段。如果設計良好且受到適當監管，穩定幣可以支持更快捷、更高效和更具包容性的支付選項。此外，由於網絡效應，或穩定幣與現有用戶羣或平臺之間的關係，可能會迅速出現向着更廣泛使用穩定幣作爲支付手段的格局轉變。

穩定幣，以及穩定幣相關活動存在各種風險。投機性數字資產交易 1 可能涉及使用穩定幣在數字資產平臺之間或在去中心化金融 (DeFi) 協議之間的輕鬆轉移，存在危及市場誠信和投資者保護的風險。 這些市場誠信和投資者保護風險包括可能的欺詐，以及數字資產交易中的不當行爲，包括市場操縱、內幕交易和搶先交易，以及交易或價格缺乏透明度。如果這些活動涉及複雜的關係或大量的槓桿投資，則更廣泛的金融體系也可能遭遇到風險。此外，數字資產交易平臺和其他市場參與者在提供穩定幣和穩定幣市場流動性方面發揮着關鍵作用。這種程度積極參與數字資產相關的活動屬於證券交易委員會 (SEC) 和商品期貨交易委員會 (CFTC) 的管轄範圍內，SEC 和 CFTC 擁有廣泛的執法、規則制定和監督機構，可以解決其中的某些問題 （想了解更多詳細信息，請參閱數字資產交易平臺和 DeFi 部分）。

穩定幣還對金融誠信造成非法金融活動的問題和風險，包括破壞反洗錢 (AML) 和打擊資助恐怖主義 (CFT) 和擴散等相關規則。爲防止非法行爲者濫用穩定幣和其他數字資產，美國財政部將繼續領導金融行動特別工作組 (FATF) 的工作，鼓勵各國實施國際 AML/CFT 標準，並尋求更多資源來支持對國內 AML/CFT 法規的監管 。對非法融資問題的擔憂，以及減輕非法融資風險的建議，在非法融資風險章節中進行了更詳細的討論。

除了市場誠信、投資者保護和非法融資問題外，穩定幣作爲支付手段的更多使用潛力，引發了一系列審慎的擔憂。如果穩定幣發行人不兌現贖回穩定幣的請求，或者如果用戶對穩定幣發行人兌現此類請求的能力失去信心，這種運行機制可能會導致對用戶和更廣泛的金融系統造成傷害。此外，就穩定幣被廣泛用於促進支付而言，允許穩定幣在用戶之間進行轉移的支付鏈一旦中斷，可能導致支付效率和安全性方面的損失，支付鏈的運作遭到破壞，損害到更廣泛的經濟。穩定幣機制快速擴展的潛力引發與系統性風險和經濟權力集中相關的其他問題。

對用於支付目的的穩定幣的審慎監管方面存在關鍵差距。本報告重點分析用作支付手段的穩定幣所帶來的審慎風險，並提供解決這些差距的建議。 這些審慎建議適用於「支付穩定幣」，定義爲旨在保持相對於一種法定貨幣穩定價值的穩定幣，因此有可能被用作一種廣泛的支付手段。這些穩定幣通常（儘管並不總是）承諾或期望穩定幣可以一對一地兌換成法定貨幣。

爲了解決支付穩定幣的審慎風險，總統金融市場工作組 (PWG)、以及聯邦存款保險公司 (FDIC) 和貨幣監理署 (OCC)（這些機構一起）建議，國會應迅速採取行動制定立法，以確保支付穩定幣和支付穩定幣機制一致、全面地接受聯邦審慎框架的約束。 因爲支付穩定幣是一種新興且發展迅猛的金融工具，立法應爲監管機構提供靈活性，以應對未來的發展，並充分應對各種組織結構中的風險。此類立法將在市場誠信、投資者保護和非法融資方面補充對現有法規形成補充，並將解決關鍵的審慎擔憂：

• 爲解決穩定幣用戶面臨的風險並防範穩定幣擠兌，立法應要求穩定幣發行機構成爲受保的存管機構，並按照存管機構和控股公司標準接受適當的監督和監管。

• 爲了解決對支付系統風險的擔憂，除了對穩定幣發行機構的要求之外，立法還應要求託管錢包提供商接受適當的聯邦監督。國會還應授權穩定幣發行機構的聯邦監管機構，要求任何從事對穩定幣機制的運作至關重要活動的實體滿足適當的風險管理標準。

• 爲了解決對系統性風險和經濟權力集中的額外擔憂，立法應要求穩定幣發行機構遵守與商業實體從屬關係的活動限制。監管機構應該有權實施標準，以促進穩定幣之間的互操作性。此外，國會不妨考慮對其他託管錢包提供商制定標準，例如，限制與商業實體的從屬關係，或對用戶交易數據的使用。

在近期內，這些機構致力於採取行動解決屬於有司管轄範圍內的風險，包括努力確保穩定幣和確保相關活動遵守現有的法律義務，以及在共同關心的問題上繼續協調與合作。

此外，在國會沒有采取行動解決支付穩定幣固有的審慎風險之前，這些機構建議金融穩定監督委員會考慮採取當前可用的措施來解決本報告中概述的風險。這些行動可能包括將在穩定幣機制中進行的某些活動指定爲或可能成爲具有系統重要性的支付、清算和結算活動。

穩定幣的快速增長增加了這項工作的緊迫性。面對支付穩定幣的增長而未能採取行動，則會讓用戶、金融系統和更廣泛的經濟可能會陷入風險之中。相比之下，能在正常時期和壓力時期支持支付穩定幣信心的監管框架，可能會增加穩定幣支持有利付款選項的可能性。本報告中的建議構建於國際論壇（包括金融穩定委員會）關於穩定幣機制的研究報告基礎之上。有關更多詳細信息，請參閱國際標準章節。

雖然本報告的範圍僅限於穩定幣，但整個政府對數字資產和其他與加密和分佈式賬本技術相關創新工作的工作仍在有序進行中。政府和金融監管機構將繼續密切合作，以促進負責任的金融創新，促進一致的監管方法，並明確和解決此類創新產生的潛在風險。

本報告的其餘部分的結構如下： 第一部分介紹穩定幣的背景，重點介紹支持穩定幣創建和贖回、穩定幣轉移和存儲的機制，以及支持穩定幣機制所需的活動和參與者；報告的第二部分描述了與使用穩定幣作爲支付手段相關的關鍵審慎風險和審慎監管差距；第三部分描述了對機構解決審慎風險的建議。