央地金融監管職責的邊界與協調

周學東 中國人民銀行南京分行行長、黨委書記兼國家外匯管理局江蘇省分局局長

當前，完善中央和地方金融監管工作協調機制應以提高金融監管效能、促進金融發展、防范金融風險為基本原則，合理統籌中央與地方監管目標，規範金融監管協作機制，強化風險處置責任，形成“中央為主、地方補充，規制統一、權責明晰，運轉協調、安全高效”的中央和地方金融監管協調配合的順暢運作機制:一是賦予地方政府與地方金融管理相應的立法權，建立權責對稱的地方金融監管體制；二是建立健全人民銀行省級分支機構和地方金融辦(局)共同牽頭的地方金融監管協調機制；三是由中央銀行牽頭，加強對地方金融監管工作的指導和協調；四是強化地方政府落實地方金融風險的處置責任；五是完善中央和地方金融管理部門之間的資訊共用機制，彌補監管真空。

近年來，隨著金融改革的不斷深化，地方法人金融機構不斷增加，一些具有融資功能的準金融組織和新型金融業態迅猛發展。與此同時，地方政府參與金融管理的積極性高漲，要求中央對地方金融管理工作加強指導、協調與支援的呼聲很高。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任。2014年8月，國務院出臺《關於界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》(國發〔2014〕30號)，明確了中央和地方的金融監管職責和風險處置責任，提出要加強職能轉變和制度機制建設、完善中央和地方金融監管工作協調機制的總體要求。

當前，在金融分業監管、中央和地方金融監管職責和風險處置責任已明確的格局下，如何進一步完善中央和地方金融監管協調機制，加快制度頂層設計，切實防范系統性區域性金融風險，促進金融更好服務於實體經濟，顯得非常必要和迫切。

地方金融監管體制尚處探索階段

近年來，中央陸續將一些金融管理職責交由地方政府承擔，各地逐步形成了以地方金融辦(局)為主、其他行業主管部門共同參與管理的地方金融管理體制。總體上看，地方政府在推動地方金融改革發展、防范化解地方金融風險、維護地方金融秩序等方面發揮了積極作用。

但由於地方金融監管體制仍處於探索階段，地方金融管理職責定位不清晰，管理越位與缺位並存，與中央金融管理部門間缺乏常態化的金融監管工作協作機制，一定程度上影響了地方金融健康發展和金融業整體運行效率。

第一，地方政府金融監管職能設定過於分散。小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、農民資金互助社分別由金融辦、經信委、商務廳、農工辦(農委)審批設立，“只管生、不管養”的問題突出，風險處置責任不明晰，缺乏有效的溝通、協調和配合。一旦出現突發事件，各部門常常推諉扯皮，難以形成監管合力，需要在監管架構上進行優化整合。

第二，地方金融管理存在越位和缺位並存現象。地方政府金融辦普遍集協調、服務和監管職能於一身，有的還承擔金融機構出資人職責，存在政府與市場邊界不清、金融監管目標與發展目標混淆等問題，不同程度存在借助行政手段參與金融活動，甚至直接干預金融機構經營的情況。與此同時，地方金融管理部門監管力量薄弱，具有專業知識儲備和金融監管經驗的人才較為缺乏，全國各省級金融辦平均只有30多名工作人員，少的不到10名，專職監管人員一般只有3到5人，卻要監管全省數以百計的小額貸款公司等機構，普遍存在“重審批、輕監管”的情況，一定程度上縱容了農村資金互助社、投資咨詢公司、融資性擔保公司等具有融資功能的非金融組織違規經營行為泛濫，風險事件頻發。

第三，條塊間金融監管工作不協調。近年來，各地雖然通過多種形式探索加強中央金融管理部門派出機構與地方金融管理部門之間的溝通協調，但由於缺乏頂層制度安排，尚未真正形成常態化、有約束力的資訊溝通和工作協作機制。實踐中，地方政府金融管理部門多從地方利益出發，傾向於選擇性地配合中央金融政策，導致金融監管和宏觀調控在基層執行受阻；有的地方甚至突破中央有關部門的監管規定，濫設具有融資功能的準金融機構，不僅削弱了國家監管政策的權威性，還易導致監管套利行為的發生。此外，考慮到金融管理工作專業性強、涉及面廣，地方政府金融管理部門也反映，迫切需要加強縱向的業務指導和橫向的經驗交流，以提高地方金融管理效能。

五方面完善中央和地方金融監管協調機制

當前，完善中央和地方金融監管工作協調機制應以提高金融監管效能、促進金融發展、防范金融風險為基本原則，合理統籌中央與地方監管目標，規範金融監管協作機制，強化風險處置責任，形成“中央為主、地方補充，規制統一、權責明晰，運轉協調、安全高效”的中央和地方金融監管協調配合的順暢運作機制。

第一，賦予地方政府與地方金融管理相應的立法權，建立權責對稱的地方金融監管體制。目前，地方金融管理部門履職依據基本是中央檔案或省級政府規定，法律效力層級不高。在研究完善地方金融管理體制的基礎上，應積極推進相關立法，通過立法保障制度成果。首先，可在中央金融管理部門制定總體監管原則的前提下，賦予省級地方政府制定地方金融監管條例的權力，使地方金融監管做到有法可依；其次，地方金融管理立法應設定地方政府金融管理責任，賦予地方金融管理部門一定的管理職責和權限；第三，條件成熟時，將部分從事金融業務的其他機構管理法規從部門規章上升至法律法規，提升管理效力。考慮到地方金融辦是地方政府金融監管職責的主要實際承擔部門，並已初步具備相應的監管能力，有條件的地區可以適當整合地方金融監管職權，剝離地方金融辦承擔的金融服務和出資人職能，將分散在地方經信委、商務廳、農工辦(農委)等部門的金融監管職能逐步整合至金融辦，將其轉為專業的地方金融監管部門。

第二，建立健全人民銀行省級分支機構和地方金融辦(局)共同牽頭的地方金融監管協調機制。考慮到當前地方金融發展與監管現狀，從有利於發揮中央、地方兩個優勢出發，地方金融監管協調機制可以采取人民銀行省級分支機構和地方金融辦(局)共同牽頭的模式，在組織形式上可以比照中央采用金融監管部門聯席會議形式，重點要放在明確各方責任義務，細化工作程式，強化制度約束方面。人民銀行分支機構負責中央金融管理部門派出機構之間的監管協調，金融辦(局)負責地方政府各有關部門之間、各有關部門和中央金融管理部門派出機構之間的監管協調，基層央行與金融辦(局)之間應發揮各自優勢，形成合力。

第三，由中央銀行牽頭，加強對地方金融監管工作的指導和協調。2013年8月，國務院批復同意人民銀行牽頭建立了“一行三會一局”組成的金融監管協調部際聯席會議制度。聯席會議成立以來，在加強中央層面金融監管協調方面已經發揮了積極作用。當前，為落實國發〔2014〕30號文有關中央“督促和指導地方金融監管工作”的要求，可考慮充分利用現有的工作機制和工作基礎，在金融監管協調部際聯席會議制度框架下建立中央與地方金融監管工作的協調機制。

一是鑒於地方政府金融管理部門隸屬各級政府，在中央沒有牽頭協調部門，可明確金融監管部際聯席會議為地方政府金融管理部門在中央層面的歸口指導、協調部門，解決地方政府金融管理部門各自為政、中央與地方金融監管協調不暢的問題。二是在金融監管協調部際聯席會議制度框架下建立全國地方政府金融管理部門聯席會議，加強中央金融管理部門對地方政府金融監管工作的業務指導，以及地方金融管理部門之間的經驗交流和業務協作。聯席會議的職能包括:傳達國家金融宏觀調控政策和方向、研究地方金融管理中出現的新問題以及對地方金融管理是否符合中央政策導向以及風險處置責任是否得到有效落實建立制度約束和進行相應的檢查、評估等。聯席會議應定期對各省地方金融管理情況進行全面評估，依據評估結果，動態調整部分地區在地方金融管理方面的權限，以達到促使地方金融監管接受中央金融監管的指導和規制的效果。

第四，強化地方政府落實地方金融風險的處置責任。鑒於目前我國即將推出的存款保險制度僅覆蓋存款類金融機構，而引發地方金融風險的主體除了地方中小存款類金融機構，隨著近年來地方金融的不斷發展，大量新型的從事金融業務且不吸收公眾存款的準金融機構的風險也不可小視。當前，完善中央與地方金融監管工作協調機制的重點應放在強化地方政府落實地方金融風險的處置責任上。要按照“誰審批、誰監管、誰負責”和“誰的孩子誰抱走”的風險防范、化解基本原則，規範金融風險處置工作流程，明確省、市、縣各級責任單位的職責和權限。要通過地方金融監管協調機制督促地方政府及部門落實風險化解責任，特別是要細化地方政府在處置地方金融風險中應承擔的成本。對於地方正規金融機構，地方政府除以出資額為限承擔有限責任外，還應積極參與風險處置，並分擔風險救助成本；對於地方準金融機構，地方政府應切實承擔風險處置責任和救助成本，可考慮加快構建地方金融風險處置基金。地方金融風險處置基金應以地方財政為出資主體，以能夠完全覆蓋地方準金融機構的風險為原則合理確定規模，體現金融風險處置權責對等的原則，即地方政府應根據地方經濟金融發展的實際和自身的財力來決定地方金融發展的規模，真正體現“有多大能力辦多大事情”。

第五，完善中央和地方金融管理部門之間的資訊共用機制，彌補監管真空。監管和風險資訊共用是中央和地方金融監管協調的基礎。當前，要盡快建立健全中央與地方資訊收集、交換與共用方面的制度安排，明確界定共用資訊的性質、內容、方式以及保障機制。具體操作上，可以先從建立中央金融管理部門派出機構和地方金融辦(局)的資訊共用機制上著手。“一行三會”及時提供有關銀行、保險機構、證券市場的資訊以及本部門掌握的與本地區有關的金融監管資訊，地方政府金融辦(局)要完善對地方具有融資功能的準金融機構相關數據監測平臺建設，加強與地方公安、法院、財政以及相關行業主管部門的監管資訊數據收集與整合並定期提供給中央金融管理部門派出機構，為構建地方金融管理體制新格局奠定資訊合作基礎。此外，還要進一步加強對監管盲區的研究和協作。例如，在中央和地方金融監管工作協調的基礎性制度安排中明確增加人民銀行和金融監管部門分支機構對地方準金融機構和新型金融業態的調查、檢查、資訊搜集等方面的權力；重點加強對互聯網金融的監管研究，包括對當前存在監管真空的新型網絡金融公司、第三方理財機構等，各方應加強協作抓緊研究監管意見等。(上海證券報)