浙江嘗試省以下行政體制改革新路徑

專家認為，財政體制上的「省管縣」、「市管縣」問題實質上是一個地方政府轄區的最優規模確定問題，公共產品提供的規模經濟效應、公共產品成本與受益的外部性、政府本身的決策成本(政府管理的規模經濟效應)應該成為現實政府體制結構優化設計的主要參考因素。「省管縣」與市管縣財政體制相比，一個重要含義就是淡化地、市一級政府的財政職能，實行「省直管縣」，相應減少了市級中間管理環節，有效地避免管理效率的遞減。

8月1日，我國首部擴權強縣的省級政府規章———《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》正式實施。

跟以往四次擴權改革不同的是，此次浙江省以政府規章形式將上級政府部分管理權限賦予了縣級政府，這意味著浙江省第五次擴權強縣改革帶有明顯的法制色彩，也意味著「省管縣」這一源起於財政體制的管理形式快步走向社會治理層面。

郡縣治，則天下安。歷史上的封建王朝時代，縣域能否實現「良治」向來是國家長治久安的保證，當前浙江縣域經濟的快速發展也充分顯示了縣治政策的重要性。

多年來，浙江省在「全國百強縣」排名中一直佔據約1/3的席位，其縣域經濟的活力來自何處？除了眾所周知的民營經濟成分，即市場競爭主體的機制和體制優勢，浙江各級政府奉行多年的市場化取向改革，尤其是「省管縣」財政體制，無意對經濟社會發展發揮著「另一條腿」的支撐作用。

不是「浙江創造」的「浙江創造」

縱觀新中國成立以來的財政體制變遷可見，「省管縣」並不是浙江的獨創。

20世紀90年代，隨著分稅制財政體制的確立，全國各地按照「一級政府、一級財政」確定了下管一級的財政體制，即省管市、市管縣的模式，而浙江獨把「省管縣」財政體制繼承了下來，並加以改革創新，最終形成了一項影響深遠的「浙江經驗」。

浙江的「省管縣」財政體制，就是在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到除計劃單列市寧波市及其所轄縣(市)外的63個縣、市，縣(市)財政和市(地)本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，兩者在財政體制上沒有結算關係。

其配套政策是，對省內30個較困難的縣(市)、市實行「兩保兩掛」，對另33個縣(市)、市實行的「兩保一掛(獎勵掛鉤)」。「兩保兩掛」即是在縣財政確保實現當年財政收支平衡和完成政府職責任務的前提下，實行省補助和獎勵與其地方收入掛鉤，即地方財政增長的越多，省財政補助獎勵越多。

新體制讓轉移支付變得公開透明了，用足用活政策謀發展成為基層政府考慮的「頭等大事」，縣域經濟增長的「奇跡」隨之出現。據浙江省財政廳提供的數字，1994年省財政對17個貧困和次貧困縣的補助為5500萬元，換來的是赤字1.2億元，到1997年，對17個縣的轉移支付補助增加了1.4億元，17個縣的財政收入增長達到了4.52億元！到2001年底，這些縣中的絕大部分已進入財政「億元縣」行列。

縣域經濟快速發展，讓「省管縣」財政體製成了不是「浙江創造」的「浙江創造」經驗。1980年浙江農民人均收入居全國第10位，居東北三省甚至新疆、海南之後，到2008年浙江農民人均純收入已連續第22年位全國各省區之首。地方可用財力增強的同時，省級財政的調控力度也相應增強，目前浙江已實現連續10多年保證教師、公務員工資及離退休人員生活費的按時足額發放。

近年來，國內許多省區出台的加速縣域經濟發展的改革思路中，或多或少都「仿照」了浙江的操作模式。

五次放權與「義烏樣本」

「省管縣」之於全國其他地區尤其是廣大中西部地區究竟有多大的借鑒意義，一直是人們想求解的重要命題。儘管，政府體制革新與民營機制優勢在經濟發展中的意義大小很難區分，但專家普遍認同，擴大縣級經濟調控權、實行「省管縣」財政體制，是浙江縣域經濟發展的制度保障。

這一做法雖與現行的行政管理層級體系有「不符」之處，比如「侵犯」了市(地)一級政府對本行政區域內的財政工作的法定管理權限，因此也曾招致一些質疑。但是，浙江省決策層堅定地認為這樣更有利於推動基層發展，事實證明也確實如此。

專家認為，我國的行政管理體制與市場經濟的發展有密切關係，行政體制對市場發展主要有三個方面的作用，一是行政主體的思想觀念和行政效率決定了改革的方向和程度；二是各種資源和生產要素的審批配製直接影響經濟發展；三是中央和地方各級的財稅體制，決定了各自的利益。中央和地方的關係主要是中央和省的利益關係，集中體現在財政制度上。

從1992年到2006年，浙江省又先後四次出台政策措施，開展「強縣擴權」改革，希望通過進一步的「放權」措施增強縣域發展的積極性與活力。2008年底，浙江省召開擴權強縣工作會議，宣佈啟動第五輪縣域擴權改革。與此前不同的，前幾輪「放權」的對象都為經濟發展程度相對較高的「強縣」，這一次則是其他縣(市)同步擴權、分步到位，其中包括，下放經試點行之有效、各縣(市)有條件承接的349項權項，加上新增下放的94項，共計下放443項經濟社會管理事項。

在浙江的縣域經濟發展史上，義烏市是個突出的樣本。改革開放前，義烏的生產總值僅1.28億元、人均235元，到2008年，義烏市生產總值已超過490億元、人均6.5萬元。在這過程中，義烏一直是擴權改革的主要試點地區。其中，2006年11月浙江省啟動的第四輪改革中，義烏市被列為全省進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的單一改革試點，下放了經濟社會管理類603項擴權事項。

如今，義烏市一些縣域範圍投資審批、規劃、民生工程等事項，基本上都可以在法定範圍內實現自主管理，特別是經濟發展各項計劃指標的單列，大大提高了當地掌控和優化配置資源的能力和效率。有評估表明，僅下放機動車變更登記這一管理事項，義烏人一年就可節約費用支出500萬元。

「省管縣」之終極暢想

客觀地說，浙江實施「省管縣」財政體制有自己的便利之處，如浙江地域相對狹小，意味著省政府的行政權力覆蓋範圍相對較大，另一方面浙江縣域經濟比重向來較大，1993年全省30多個發達縣(市)的財政收入已佔全省的70%，而地級市在全省經濟總盤子中的份量也不如其它省(區)那麼重要。因此，一些省區在借鑒「浙江經驗」的同時，也在擔心改革是否能取得預期效果。

擔心歸擔心，先行者的探索已經引導出一種更為積極的改革暢想。當「強縣」的「省管縣」財政體製成為各地共識後，對縣級政權更大層面的「擴權」已然慢慢凝聚起相關的理論與認知基礎。

有關人士認為，發展縣域經濟、統籌解決「三農」問題，應該適時推進行政體制改革，即減少政府層級，實行「省———縣」架構。其支持觀點包括，隨著我國市場經濟體制的確立，民主法制建設的推進，以及現代信息技術、網絡技術及電子政務的發展，現代政府的行政管理能力在不斷增強，自然擴大了省一級政府的有效管理幅度，為地方政府體制結構減少層級奠定了基礎。

巧合的是，無論是在浙江的「省管縣」體制下，還是其他省區跟進出台的「強縣」政策中，下放部分地級市的經濟管理權限都已成為必備內容。專家由此提出，「省管縣」改革應進一步確立「市管城市、縣管鄉村」體制的改革目標，即省直管縣，而地市一級則專心致力於區域中心城市治理，並使之與「鎮管小城鎮、鄉管農村」體制一起，共同成為中國省以下行政體制改革的兩條路徑。