《全國主體功能區規劃》擬出限制開發類存疑

《全國主體功能區規劃》公布實施已經邁入倒計時。

“規劃好森林，讓樹木自由生長”。一位參與規劃制定的專家如此形容規劃對于國民經濟發展的作用。

國家發改委內部人士向記者表示，《全國主體功能區規劃》（以下簡稱《規劃》）今年年內將出，目前處在最后修訂階段。

然而，記者采訪發現，這一勾畫“森林”布局的規劃本身尚待完善。

目前《規劃》將主體功能區劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。而參與《規劃》起草的專家建議，限制開發區和重點開發區之間應單設一類“一般開發區域”，并對國家禁止開發區全面清查，主體功能區政策體系中應進一步加強金融、社會、政績考核三大環節。

單設“一般開發區域”？

就目前的四種分類，有研究區域規劃的專家向記者直言，如果僅僅限于“優化、重點、限制、禁止”這四種類型的開發方式，有些區域不能被恰當地納入任何一種類型區。這一問題突出表現在重點開發區和限制開發區之間的落差過大，缺乏一個中間的過渡狀態。

“其實非常有必要在限制開發區和重點開發區之間單設一類‘一般開發區域’”。據參與規劃起草的內部人士透露，由于目前欠缺這樣一類區域，而且四種類型的主體功能區不僅已經寫進了“十一五”規劃《綱要》，在黨的十七大報告中也多次強調。

《中共中央關于制定十二五規劃建議》中也提出了"實施主體功能區戰略"，其中分類也是上述四種類型。

在這種情況下，如果再對類型區的設置和名稱進行修改的確有很大的難度，在處理上不得不將一般類型的開發區納入限制類型。

該內部人士表示，除此之外，另一解決方式是對限制開發區內部進行生態區域和農業區域兩種類型劃分的方式。

“但這樣處理仍有問題”。他指出，限制開發區中仍然有大量發育程度不低的城市化地區，而且這類城市區域將繼續發育成長。對于這類區域，忽視其城市化的存在和發展，而將其籠統地歸為農業或者生態地區并不合適。

該內部人士強調，目前發改委的思路是在名稱和區域類型上采取一些技術性的處理方法，但是在政策設計上，會注意“一般開發”和“限制開發”兩類區域的差別，并相應地實行兩種類型有差別的政策體系，以做到政策尺度與不同類型區域的空間尺度相匹配，真正解決以往區域政策空間尺度過大的問題。

全面清查國家禁止開發區

相比其他三大區，國家禁止開發區域在區域范圍和法律、政策邊界上是最為清晰，其主要包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園。

但一位參與《規劃》起草的專家指出，國家級禁止開發區雖然都有批準的面積，但是其四至在哪并不明確，并且歸屬不同的部門管轄，這幾類區域之間也存在相互交叉的問題。

該人士認為有必要對國家禁止開發區域進行一次全面清查，進一步界定各類禁止開發區域的范圍，核定人口和面積，以真正落實相關政策。

因為從空間分布上看，禁止開發區除了限制開發區中分布的大面積的禁止開發區，另一類是鑲嵌于優化和重點開發區中的禁止開發區。而后一種情況，區域間的過渡帶很窄，區域類型落差較大，很容易受到周邊工業污染的影響，

對此，專家建議，重點開發區中鑲嵌著的禁止開發區，其保護不能僅僅限于區內，周邊一定范圍內的開發方式也必須進行限制。

主體功能區建設需配套政策

主體功能區的建成，有賴于財政政策、投資、產業、土地、人口、環境政策、應對氣候變化、績效評價、政績考核等等一整套系統政策的支撐。《規劃》中針對不同區域，制定不同的區域配套政策體系。

據參與規劃制定的發改委內部人士建議，主體功能區政策體系中應進一步加強金融、社會、政績考核三大環節。

為此，他建議，規劃應該結合不同區域的主體功能定位，在一定程度上體現差別化，鼓勵在重點開發區進行融資方式創新，拓寬融資渠道。

該人士直言，主體功能區目前的政策設置仍然偏重經濟政策，沒有明確的社會政策。“在四大區域中，社會政策對重點開發區尤為重要，直接關系其是否能實現吸引人口集聚的政策目標，如果社會政策不完善，人口尤其是城市化新增人口無法真正定居下來。”

該人士透露，目前中組部一些有關干部考核的文件已經開始體現了主體功能區的理念，“政績考核是規劃中的關鍵性政策，必須在規劃中適度體現，否則一些不了解情況的地方同志會有猜疑和動搖。”