重慶試水農村承包地經營權抵押融資

農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資，有望率先在重慶破題。重慶市最近出臺的《關于加快農村金融服務改革創新工作的意見》，向外界明確傳達了這一信號。

重慶市金融辦估計，這部分農村資源的市場價值在1萬億元左右。如果可以激活其中的兩到三成，全市可供抵押的資產至少有2000億。

這是繼戶籍改革之后，作為統籌城鄉綜改試驗區的重慶推出的一項重要改革舉措。

對于這項意在突破現行法律規定的耕地承包權不能作為抵押這個底線的改革，重慶市政府參事、西南大學教授邱道持認為，它有利于緩解農村資金供求矛盾，并使農民財產性權利變成現實收益，是時代發展的必然要求。

破解農村融資瓶頸

重慶市副市長周幕冰在11月中旬的專題會議上表示，此舉將有利于全面提升農村的金融服務水平，促進農戶增收，加快農村經濟發展。改革要求從2010年起推開，力爭到2012年取得明顯成效。

農村金融服務一直是金融服務體系中最為薄弱的環節。據統計，2009年，重慶全市涉農貸款達1570億元，僅占全市貸款總額的17.9%，農戶貸款的占比僅為2%。

農村難以從銀行獲得融資的一個重要原因，是作為農村重要資源的土地在現行法律之下，不許用于抵押。我國的《擔保法》、《土地管理法》和《物權法》均規定耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押。

據邱道持近期對重慶開縣的試點進行的調研，試點促進了當地土地流轉和產業發展，解決了農業所需的部分資金。據調查，2008年開縣182 戶專業種植大戶以農村土地流轉經營權為抵押物，獲得金融機構貸款8540 萬元。

關于這些試點的合法性，農行重慶分行人士表示，由于《土地管理法》第2條第3款規定，“土地使用權可依法轉讓”，這可以解釋為，“轉讓蘊含了對土地使用權的處分權，抵押也屬處分范疇，是土地使用權流轉的一種方式，不是所有權的轉移。”

重慶這項改革的另一個重要背景，是全市去年已啟動了農村集體土地、宅基地、承包權、林權等土地權屬的確權頒證工作。市農業委員會表示，整個頒證工作將于2012年全部完成，而承包地確權今年年底就可完成。

改革文件《關于加快農村金融服務改革創新工作的意見》明確了承包地經營權、農村房屋、林權抵押融資的辦理流程，對農村房屋抵押融資，則結合了全市“房地一體”確權登記原則，明確了宅基地和農房隨置抵押、一并估值的原則，以使宅基地抵押融資具有了可操作性。

將建立完善農村產權抵押融資風險補償機制，通過整合農業發展及補助資金，設立全市農村產權抵押融資風險補償專項資金被列為一項重要的配套制度。

重慶市金融辦稱，首期風險補償專項資金規模為5億元，主要用于對金融機構因開展農村產權抵押融資產生的損失進行補償，補償比例最高不超過損失額30%。

另一個重要配套政策是完善農村社會保險機制，以確保農民將農村土地承包經營權、農房、林權抵押后，基本生產生活條件有保障。

據重慶政府初步估算，這部分資源的市場價值在1萬億元左右。如果可以激活其中的兩到三成，全市可供抵押的資產至少有2000億元。如果銀行按評估價的5成提供貸款，那么，重慶農村發展和農民增收有望獲得上千億元資金的支持。

試點難題

“銀行要將農村土地抵押貸款作為一個常態產品，當前還有很多瓶頸。”農行重慶分行一位貸款負責人認為。

多位受訪的本地銀行界人士表示，由于法律的限制，銀行在操作中存在很多待解難題。

盡管有人行、銀監會等高層管理部門的許可，但政策上的解釋并不能代替法律。如最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問律的解釋》號第十五條就規定“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當無效”。

一位銀行人士稱，這使得銀行對農村土地抵押貸款非常謹慎。

農行開縣支行參與了開縣農村承包地抵押貸款試點。開縣試點貸款流程大致為，農戶將承包地經營權流轉給大戶業主，業主支付農民土地流轉費，然后再用土地流轉經營權作抵（質）押向商業銀行融資貸款。

重慶分行一位人士認為，試點多是以活動形式，由政府集中組織推動，提供貼息，結合大戶提供的其他擔保物，而并非直接以承包權抵押。從銀行的角度評價，“效果并不理想。”

另外，對抵押物、承包經營權、宅基地價值如何評估，承包地因征地、轉戶進行的調整，抵押權人利益如何得到保證，都是銀行面臨的難題。

“現行法律對于土地流轉后的土地用途問題的規定和嚴格限制，銀行即使可以處理土地，難道去種地嗎？”一位業內人士說。

此外，還有農村的信用制度。農行重慶分行一位人士對記者稱，曾有工作人員到農村催款，竟然有農民驚異地問，這個錢還需要還嗎？

還有銀行提到，監管也是個問題，農村這么大，農民哪天拆了自己的房屋，很難及時發現。

這些操作的難題背后，最重要的是“三農是弱質產業、弱勢區域、弱勢群體，短期內三農金融服務風險大、成本高、收益低是一個客觀事實。”重慶市社科院財政金融所研究員何清表示。

不過，重慶市發改委副主任范文仲近日對本報透露，重慶正在考慮設立相關的農村土地管理公司，幫助銀行打包處理壞帳，公司具有抵押的農村建設用地具有經營者的各種職能，可以化解壞帳，有權進行土地的空間置換，可以參與土地交易，并有優先買賣權。

邱道持認為，農村土地抵押權益的實現實際是個系統的改革。要實現土地承包經營權和金融貸款良性流動，必須深化農村土地、林權等制度改革，促進城鄉要素雙向流動，使農村集體建設用地和城市國有建設用地同權，農民的房產和城市的房產具有同等資產價值。

邱道持稱，重慶可以嘗試對征地制度作出調整，凡對國家戰略性、公益性的項目，才進行征地，而經營性項目用地，則通過農村土地交易市場獲得。“農村土地具有了資本價值，銀行介入的積極性就會提高。”

重慶農業銀行前述貸款負責人則認為，通過一定機制，將農民組織起來，達到一定規模，實際就達到一定的貸款條件，這是一個值得關注的趨勢。