新農保不宜強行推動

2009年，政府為了更好地讓農村人口同城鎮人口一樣老有所養，正式下發文件，建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度。保障農村居民老年基本生活的新探索開始實施。2009年末，新型農村社會養老保險試點，在全國10%的縣、市、區開始試點。約有1500萬農村人口受惠。2010年，政府決定進一步擴大試點，以統籌解決未參保集體企業職工養老保險問題。

為探究該項制度今后的發展勢態，本報采訪了中國人民大學法學院鄭風田教授。

參保難等問題可能顯現

經濟觀察報：新農保制度開展以來，近期有些地方曝出參保人數達10萬，有的更多，這算作取得了好成績嗎？還是做的不夠好？

鄭風田：新農保是一個長期的工作，短短幾年時間是很難估算效果的，有時甚至一二十年效果都很難判斷。所以僅從一兩年的少數試點還不足以推斷。

另外目前只進行了10%-20%的試點，對地方財經的壓力還不是很大。一旦大幅度提高覆蓋率之后，諸如財政壓力過大、動員參保工作難做等問題就有可能暴露出來。

經濟觀察報：壓力大、參保難問題與新農保制度有關嗎？

鄭風田：目前新農保有不少制度漏洞，其中有兩條比較關鍵，其一是捆綁政策，試點文件要求年滿60歲老人，如果想獲得國家普惠式養老金，其符合條件的子女也必須參保，這個規定存在比較大的隱患，捆綁政策所帶來的主要問題包括：部分子女與父母的矛盾會加大、農村資金凈流出、逆淘汰現象等。

另外一個是中西部那些吃財政飯的地區，能否拿出足夠的財力來進行配套，也是一個大問題。

經濟觀察報：你認為新農保制度本身如何？

鄭風田：目前的制度設計還需要進一步完善。目前的制度設計是照搬了城市的社保網設計，過多地考慮了社保網的擴大與覆蓋，很少考慮農村的實際情況，諸如農民收入低、沒有工資收入，不像城市征收可以直接從居民所發工資中抵扣。農民手頭現金少，社保基金如果每年都需要上門征收的話，能不能征收上來，如何征收，將是一個天量的成本，與2億多的小農戶打交道，帶來巨大的交易成本，歷來都極為困難。

另外如果征收社保基金工作處理不當，過去農業稅征收中出現的各種悲劇性問題，諸如搭車收費、強制索要等問題將有可能出現，會引發基層官民沖突，把好事變成壞事，后果也難以預料。

擴大內需的牛鼻子效應

經濟觀察報：從新農保本身來說，它確實惠及了農村60歲以上的老人，為了惠及更多的農村60歲以上老人，中央決定2010年新農保的覆蓋率繼續擴大推廣，您怎么看？

鄭風田：按一般的規律，各地都會在中央規定的基礎上進行層層加碼，加速新農保工作的推進。這也是我最擔心的問題。

如果不考慮實際情況，過快地推進，在相關的問題都還沒有有效解決之前，會帶來比較大的隱患。還是應該穩步推進，逐步在試點中發現問題，尋找妥善的處理辦法，使這項惠民工程真正讓老百姓受益。

經濟觀察報：這樣擴大推廣有什么利弊？

鄭風田：新農保如果處理得好，可以成為轉變我國經濟增長方式，擴大農村內需的一個工作抓手，是擴大農村內需的阿基米德支點。

過去如何擴大我國的農村內需一直是個死結，原因是農民的收入太低，各種家電下鄉等工程，一般都是要求農民只有購買了才能享受，所以容易產生逆淘汰現象，就是那些最需要幫助的農民，由于貧困，反倒因為購買不起，得不到國家的幫助。

我國不少的惠農對擴大農村內需作用有限，惠農資金“跑”“冒”“滴”“漏”現象嚴重。但新農保基金就不一樣了，錢是直接發給農民的，如果用得好，新農保就有可能成為擴大內需的牛鼻子，或者是擴大農村內需的阿基米德支點。主要原因是，如果國家每年給農村年滿60歲的老人660元，全國不到1億農村老人，每年國家財政支出也不超過700億，但這一700億的資金實際使用效果應該十倍于其他惠農資金效果。因為這些錢是直接發給年老的農民，而其他不少惠農項目，農民都是被“惠農”或者被代表了，最后能夠直接用到農民頭上的已很少,農民真正受益的應該很有限。

經濟觀察報：與其他惠農政策相比，新農保的政策好在哪里？

鄭風田：不少業內人士都講一個所謂的80/20定律，說的是中央的惠農資金100元，最后能夠真正落到農民頭上20元就很不錯了，甚至有些人講應該不到10%。如果從這個角度來看，每年660億的養老資金直接拔到農村老人的卡上，由農民自己決定購買什么，什么時候買。因為我們調查顯示，農民一直在抱怨，什么東西一旦被指定或者招標了，不但服務質量低下，而且價格也比市場上同類產品要高出不少，國家給農民的各種惠農資金，就這樣被其他人隨意地給拿走大半，而真正的農民反倒受益無幾。這是近年來各種惠農項目作用有限，農村內需難以擴大的主要原因。

三大類問題需回避

經濟觀察報：沿著2010年新農保擴大推廣的政策，想必將來會有更多農村老人享受到實惠，如果延續現有的政策執行下去，將來的發展方向會怎么樣？

鄭風田：將來的方向是隨著參保率的提高，社保資金的增加，各種問題都會出現。

不能急于推進，應該把工作的重點放在解決那些最需要幫助的農村年滿60歲老人的身上。年輕人，目前如果還沒有想通，不宜強行推動。

經濟觀察報：就目前新農保的發展來看，您認為應該回避哪些問題？

鄭風田：新農保應該回避三大類問題，其一是不應該盲目追求參保率，進行強制參保。如果強制參保就容易把好事變成壞事。

其二是不應該再繼續捆綁政策，即不能再強制要求非讓全家符合條件的子女都參保，年滿60歲的老人才能拿到那點國家的基礎養老金，更不能拖到2020年才完全實現，最少應該在最近兩三年就直接讓年滿60歲的老人都能夠享受到國家普惠式的基礎養老金，這于民、于國都是最有利的事。

其三還是應該繼續提倡家庭養老。因為目前的農村養老金數量極低，如果讓農民覺得反正有養老金了，子女就不再承擔父母老人的養老義務，就會產生大的問題。不能為了推廣社會養老而輕意否定了家庭養老不可代替的作用。應該提倡家庭養老與社會養老相結合的方式。家庭養老模式是儒家文化幾千年的優良傳統，在目前家庭養老仍是我國農村養老的最主要模式。

經濟觀察報：您對新農保發展的設想是什么樣的？

鄭風田：取消捆綁政策，盡快讓農村年滿60歲以上的老人先享受到國家普惠養老金，讓最該得到幫助的人先得到幫助。

同時，取消那些效果比較差的惠農項目，把有效的對農投入資金更多地轉向養老金，因為這些資金對擴大農村內需最有效。