小金庫成白色腐敗重點 法律模糊點亟待消除

私設“小金庫”的行為究竟該如何定性是一大難點，因為目前我國法律上對此尚無明文規定

法律條文的分散在一定程度上削弱了法律對于“小金庫”的懲治力度

要從根本上規范央企或國企的財務狀況，還是應該對“一把手”權力進行制約和監督

國務院國資委近日發布了《加強中央企業有關業務管理防治“小金庫”若干規定》和《關于加強中央企業特殊資金(資產)管理的通知》，要求中央企業要進一步完善內控制度，規范會計核算，強化審計監督。

據悉，這是國資委首次對央企“小金庫”和特殊資金的管理提出規范要求。業內人士普遍認為，長期受到各方質疑的央企“小金庫”和“特殊資金”問題將有望得以解決。

“趕工費”等資金存管理隱患

據了解，自2010年至2011年，國資委就組織開展了中央企業“小金庫”專項治理工作，取得了明顯成效。在治理過程中發現，部分中央企業，特別是一些基層子企業，在工程項目“趕工費”、績效薪酬分配、代扣代繳手續費返還等方面規章制度不健全，存在管理隱患。

《加強中央企業有關業務管理防治“小金庫”若干規定》正是從此而來，其中明確要求，中央企業及其各級子企業在合同金額之外取得的項目業主以“趕工費”等名義支付施工單位的各類獎勵、補貼，是施工單位工程收入的組成部分。企業應當加強工程建設項目“趕工費”管理，統一納入施工單位工程收入核算，不得以個人、其他單位名義單獨留存或直接用于發放職工獎勵、福利等。

過去，會議費用花多花少也缺乏確定數字。對此，規定強調，中央企業及其各級子企業應當本著提高效率、勤儉節約的原則，進一步強化各類會議費管理，完善各類會議申請、審批及報銷程序，嚴格控制會議的規模、頻次，壓縮不必要的會議開支，規范會議報銷單據、憑證管理，嚴禁虛構會議名目預存會議費或挪作他用。

而所謂特殊資金，是指包括職工互助基金，企業慈善基金會管理的資金，企業工會管理的資金，職工持股會管理的資金，企業代管的社會保險資金、企業年金、住房公積金等企業雖不擁有所有權但承擔資金安全管理責任的資金。對這些資金，企業不具有所有權、或未納入會計報表合并范圍，但要承擔管理責任，一旦出現損失將影響職工利益。

記者從國資委的工作人員那里了解到，國資委在對“小金庫”的治理中發現，上述資金管理存在隱患，所以發文專門加強管理。因此，《關于加強中央企業特殊資金(資產)管理的通知》要求中央企業要對特殊資金的對外投資情況進行一次全面清查，定期對企業特殊資金開展內部審計或專項檢查。

一家國資委直屬中央企業辦公室的工作人員告訴記者，無論對于“小金庫”還是特殊資金而言，有了明確的規定是一件非常好的事情。

“總體而言，央企及其下屬企業日常工作中涉及的資金金額都會比較大，如果沒有明確的規定，很多資金容易處于管理的空白地帶，基層子企業尤其如此。”這名工作人員說。

“小金庫”成少數人斂財工具

事實上，不僅僅是央企，包括所有國企在內，“小金庫”問題都是一個老生常談的話題。

北京市海淀區人民檢察院反貪局副局長羅猛告訴記者，“從實踐來看，‘小金庫’主要有兩種形成途徑，一種是在平時的工作和業務往來之中自然形成的，比如一筆業務做成之后收受回扣或者手續費之類的；還有一種是某些企業主動或有意識地去建立‘小金庫’比如一筆業務明面上簽了30萬元的合同，私底下的合同金額可能就只有25萬元。”

“‘小金庫’形成之后大體上都差不多，通常都由領導掌握，具有一定的公開性，也會進行一些管理包括記賬，但仍屬于‘灰色地帶’。”羅猛說，正是由于“小金庫”的管理不夠公開透明，因此很容易出現問題。

檢察院的工作人員對近年來相關案件進行統計和分析后發現，“小金庫”成為少數人大肆斂財的慣用伎倆。“部分企業在長期管理和經營過程中，將部分經營收入和預算外資金逐步設為小金庫，其性質屬于國有資產，名義上主要用于發放職工福利、對外投資、計劃外支出等。由于日常保管中的手續不健全，并且只有少數主管人員和經手人員知悉，具有較大的隱蔽性，很難被審計、紀檢、司法機關發現，因此，‘小金庫’極易誘發貪污、挪用、私分等職務犯罪行為。”

對于小金庫的監督管理難點，羅猛認為，思想認識不到位是一個普遍問題。“一些領導干部認為搞‘小金庫’是為了大家，又沒有進自己的腰包。普通員工對‘小金庫’也比較容易容忍。”

此外，領導權力過大也是“小金庫”難以管理的一大原因。

“特別是當審計單位和企業有利益關系的時候，就很難監督‘小金庫’。國企就像個小社會，是金字塔式的管理模式，而且‘一把手’大部分是由上級委派的，行政級別很高，在企業擁有絕對權力。如果缺乏內部民主，缺乏監督，或者是職工不敢監督，那么不自律的領導搞‘小金庫’貪腐問題就很容易發生。”中央黨校教授林喆說。

海淀檢察院的一位檢察官認為，有的企業雖然也下功夫制定了許多切實可行的規章制度，但是遇到具體問題時總感到按照制度辦事比較麻煩，因此在執行規章制度上隨意性較大，甚至隨意簡化程序，有章不遵、有制不循；有的企業長期違規操作，私設小金庫、賬外賬；有的企業對經營決策權、財產支配權、行政管理權監督不力，特別是對“一把手”幾乎沒監督，以致形成大權獨攬的局面。

治理“小金庫”法律存空白

據悉，規定共十條，要求中央企業堅持綜合治理、糾建并舉、注重預防的原則，進一步完善內控制度，規范會計核算，強化審計監督，建立和完善防治“小金庫”的長效機制。

“由于‘小金庫’的特殊性質，很多時候都是以批評教育警示為主。”羅猛認為，在治理小金庫的過程中應該加強司法部門與行政部門的銜接。“司法部門在實踐中發現了‘小金庫’的苗頭之后，就應該向工商、稅務等部門及時報告及時調查，此外，目前，治理‘小金庫’還應該加大黨紀政紀的懲治力度。”

記者查閱相關條文法律發現，目前，對于“小金庫”的相關法律規定仍然不夠明確。

一名律師向《法制日報》記者舉例說，有的小金庫資金是來源于以假發票等非法票據騙取資金而設立的，這就違反了現行的稅收征管法以及關于發票管理的規定；而虛列支出轉出資金設立的“小金庫”，則違反了會計法、預算法。因此，法律條文的分散在一定程度上削弱了法律對于“小金庫”的懲治力度。

此外，從以往的案例來看，私設“小金庫”的行為被發現后一般被當作違紀來追究。但也有人認為，私設“小金庫”明明是一種不折不扣的腐敗行為。因此，從法律上究竟該如何定性也是一大難點。

“不能籠統地說私設‘小金庫’是違法行為，因為目前我國法律上對此尚無明文規定。我們只能說它違背了政紀黨紀，是群體組織的‘離軌’行為。因此，以違紀來追究私設‘小金庫’行為并無不當。雖然從原則意義上講私設‘小金庫’還不能列入腐敗之列，但它帶有‘白色腐敗’性質。”林喆說。

正因為法律上存在模糊性，因此，對于此次國資委明確定義央企“小金庫”，林喆認為積極意義非常顯著。

“‘小金庫’的出現都是鉆法律規定的空子，千方百計地挪用資金。一旦明確定義了‘錢究竟應該怎么用’也就等于鏟除了小金庫的生存土壤。”林喆認為，要從根本上規范央企或國企的財務狀況，還是應該對央企或國企的領導尤其是“一把手”權力進行制約和監督。

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白色腐敗是對腐敗行為的一種評價，它與灰色腐敗和黑色腐敗不同。灰色腐敗是指對之懲罰雖為上層階層所擁護，卻不受到其他社會成員支持的腐敗行為，如賭博現象；黑色腐敗是指為社會大多數成員(包括上層人物)所一致譴責的腐敗行為，如貪污受賄等。白色腐敗則是指無論是社會普通成員，還是上層人士，都不積極支持對之懲罰的腐敗行為，如裙帶關系。(記者杜曉)