破解“土地財政依賴癥”已進入關鍵期

破解地方政府“土地財政依賴癥”已經進入關鍵時期，如何能有效化解，成為各方關注焦點。有專家建議，要想改善這種局面，根本上需要進行財政體制改革，同時對于土地出讓制度還須進一步完善。真正解決土地財政的問題，首先要改革現行的征地制度，同時，還得改革政府經營土地制度，調整地方稅收來源，以此消除地方過度賣地等存量透支行為。

房地產調控的持續深入，讓一直依賴“土地財政”的地方政府倍感壓力。

壓力首先來自土地出讓收入的下滑。據中國指數研究院的最新統計，2011年全國130座城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%。其中上海土地出讓金1260億元，位居全國第一，但與去年相比減少16.7%；北京位列第二，同比減少37.9%，降幅非常明顯。與此同時，隨著調控的深入，全國土地流拍現象增多，中原地產統計，2011年，全國130座城市土地流標近900宗，同比上升223%。特別是去年最后兩個月，土地流標數量就達到近300宗，其中居住類占到50%。

壓力之二來自地方政府債務的即將集中到期。為應對國際金融危機沖擊，地方政府上馬大量投資項目，各級政府融資平臺進行了大量融資，隨著時間的推進，其中不少債務將進入還款期。此前審計署公布數據顯示，截至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計約10萬億元，從債務到期時間看，逾50%將在2011年至2013年到期。這就意味著，2012年、2013年將是地方政府還債的高峰期，如果土地出讓金的下降趨勢延續，地方政府債務還款壓力將成倍放大。

壓力更在于未來幾年保障房建設、水利建設等資金的大量需求。按照相關規定，地方政府的土地出讓收入中，10%需定向用于保障房建設，10%用于教育領域，還從2011年7月開始，提取10%用于農田水利建設，此外，地方政府還有數量龐大的公共基礎設施建設等待投入。特別是，隨著未來幾年保障房建設的加快，保障房資金的巨大缺口，無疑給各地方政府以較大壓力。

地方政府之所以壓力巨大，最根本的因素，是地方政府對土地財政高度依賴，且這一依賴由來已久。土地財政是地方政府收入的重要來源之一，有研究表明，土地招牌掛政策實施以來，地方財政收入的一半以上來自土地出讓收入，土地財政已成為很多城市地方經濟發展所倚賴的模式。從“十一五”時期看，全國土地出讓成交總價款累計超過7萬億元，地方財政總收入中，土地出讓成交總價款占比從2006年的38.9%，增長到2010年的65.9%，這充分表明地方政府對土地收入的依賴越來越大。

今年是實施“十二五”規劃承上啟下的關鍵一年，是落實房地產市場調控的關鍵時期，此時破解土地財政依賴，對于“穩中求進”的經濟工作無疑具有重要意義。

破解土地財政依賴癥，是房地產市場調控措施有效落實的需要。在此前兩年的房地產市場調控中，部分措施落實不到位，或者有些措施被變相松綁，其中一個重要原因，在于房地產市場調控，動了地方政府的“奶酪”。由此而產生地方政府與中央調控措施的博弈，比如限購政策的寬松、地方政府房價調控目標的虛設等。如果能夠有效破解地方政府對土地財政的依賴，高高在上的土地價格將不復存在，高房價下降的空間將有效打開，地方政府在落實調控措施上也不會再束縛手腳，房地產市場的調控將得以有效落實，房價也必將會加速合理回歸。

破解土地財政依賴癥，是加快經濟發展方式轉變的需要。在過去幾年，地方政府為追求經濟增長，大量進行基礎設施建設，大量上馬工業園區、房地產項目等，經濟增長較多地依賴城市擴張，這造成了土地大量征用與出讓。加快經濟發展方式轉變，是未來幾年經濟發展的主線。為抓好這一主線，實現方式轉變、結構調整，國家已經出臺諸多措施，也不再強調房地產市場的經濟支柱地位。因此，讓地方政府擺脫對土地出讓的過度依賴，有利于加快各地產業結構調整，實現經濟方式轉變。

可以說，破解地方政府“土地財政依賴癥”已經進入關鍵時期，如何能有效化解，成為各方關注焦點。

有專家建議，要想改善這種局面，根本上需要進行財政體制改革，同時對于土地出讓制度還須進一步完善。國土資源部咨詢研究中心咨詢委員黃小虎認為，真正解決土地財政的問題，首先要改革現行的征地制度，同時，還得改革政府經營土地制度，調整地方稅收來源，以此消除地方過度賣地等存量透支行為。

此前召開的中央經濟工作會議指出，要推進營業稅改征增值稅和房產稅改革試點，合理調整消費稅范圍和稅率結構，全面改革資源稅制度，研究推進環境保護稅改革。實際上，從國外經驗看，作為一個完善地方稅制的舉措，房產稅是支撐基層政府財力的主要稅種，對縣級及以下公共教育、醫療等支出，房產稅都是重要支柱。對于我國而言，房產稅將是財稅配套改革中的重要一環，未來同樣有望成為地方稅體系中穩定的支柱型財源。（金融時報）

(鄧海英 編輯)

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