國土部調研土地股改"廣東模式"

第一步，進行分區規劃，把全市肥沃的土地劃定為農田保護區，并改分包經營為投包經營，按照規劃用途進行嚴格管理。

本報記者李樂北京報道

盡管因為“牽一發而動全身”的復雜利益糾葛令中國土地改革進展遲緩，但包括“土地股份制”在內的改革方向，實際已進入中央主管部門的視野，并在謹慎考慮之中。

日前，由國土資源部（下稱國土部）副部長王世元率隊，國土部及相關主管部門的負責人共同對廣東省農村土地使用權制度改革的情況進行了調研，而佛山、湛江等以“農村土地股份制”為改革核心做法的城市，成為本次調研的重點。

《中國經營報》記者了解到，在“保護耕地”的前提下，佛山、順德的農村土地股份制改革，以及隨之伴生的農村基層社會管理職能與經濟管理職能分離，得到了較多調研組成員的認可。

專項調研

“王（世元）副部長11月20日做出的鼓勵有條件的地方積極開展農村集體土地股份制改革的表態，是經過慎重考慮和周密調研之后做出的。”11月23日，國土資源部一位不愿具名的官員向記者證實，在王世元公開表態前，由他率隊，國土資源部以及相關主管部門，對廣東省農村土地使用權制度改革進行了調研。

記者了解到，王世元率隊的調研組涵蓋了廣東省政府、中央其他相關部門對應業務的主要負責人。除此之外，還有包括國務院發展研究中心、國土資源部規劃院的專家隨行。如此級別的專門針對土地使用權制度改革的專項調研，近年以來，尚屬首次。

廣東省國土資源廳的一位內部人士告訴記者，王世元率隊的調研組調研的重點位于湛江和佛山。而這兩個城市均是農村土地使用權改革，特別是農村集體土地股份制改革開展較早、運行較為成熟的城市。針對農村集體土地使用權改革問題，按照王世元的要求，調研組還在佛山召集了各相關方面負責人參加的座談會。

多位跟隨調研組進行調研工作的國土資源部、廣東省國土資源廳的人士向記者證實，王世元率隊的調研組對佛山、湛江等地進行的農村集體土地使用權作價入股的改革探索的積極意義，給予了肯定，并稱在具備條件的其他地方，也應該積極結合自身特點，進行農村集體土地股份制改革的試點和探索。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田在接受記者采訪時說，當前關于糧食安全、城鎮化、征地方面的爭議依然不少，很多試點地區的土地制度改革經驗可以拿出來推廣。他認為，改變目前泛糧食安全政策，盡快劃分出基本農田制度，放開其他農村土地的管制，是迅速推開農村土地使用權制度改革的“第一前提”。

廣東模式

11月20日，國土資源部副部長王世元在中國土地學會2011年學術年會上公開表示，凡有條件的地方，都要鼓勵集體土地股份制改革，成立集體土地農業經合組織、股份合作社或股份公司等，使農民對集體資產享有充分的股權，以充分體現農民作為成員的財產權益。前述國土資源部官員告訴記者，王世元的表態，便是在廣東湛江、佛山等地的調研之后做出。

記者了解到，佛山、湛江等城市，是全國范圍內較早開展農村集體土地作價入股試點改革的城市。“佛山市大概從1992年就開始類似的嘗試，進入2003年以來，這種農村集體土地作價入股的方式，基本已經成熟化、模式化，之前國家發改委的研究部門也曾來做過課題研究，現在已經比較穩定了。”前述廣東省國土資源廳內部人士說。

其中佛山、湛江、江門等地區操作得較為成熟：在入股的地方基本都已頒發相應的土地承包經營權證和土地股權證，制定了相應的《土地股份合作章程》，并按照章程進行管理。“王（世元）副部長在佛山調研的情況較為典型，佛山總體上說是分三步走，實現農村集體土地的作價入股。”廣東省國土資源廳的一位官員向記者表示。

第一步，進行分區規劃，把全市肥沃的土地劃定為農田保護區，并改分包經營為投包經營；把靠近城鎮及公路的土地或山坡地劃定為工業發展區；把靠近村莊的土地劃定為商業住宅區。然后按照規劃用途進行嚴格管理。

第二步，實施土地及集體財產作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區，也就是村委會或經濟社實施統一規劃、管理和經營。在股權設置上，以社區戶口為準確定配股對象，設置了基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份。在配股環節盡量確保股權分配的公平合理。

第三步，進行股利分配和股權管理。成立村集體資產管理委員會，將村委會的公共管理職能和經濟發展職能相分離，負債通過村集體資產管理委員會獨立法人按照市場化和相關法律程序解決。

記者獲得的國家發改委經濟體制與管理研究所重點課題《經濟體制改革動態跟蹤》研究報告顯示，廣東省的土地流轉以轉包和入股為主，并趨于集中和規范。其中轉包和入股共有304.9萬畝，占全省土地流轉面積的59.4%。

參與課題調研的人士告訴記者，在使用了入股方式的農村居民（戶）中，基本實現了逐年分紅，但具體的股息回報率，由于用途和股權結構類型的不同，無法計算出統一的平均收益率。但相對而言，用于BOT公路以及基礎設施的回報較高。“由于廣東的股權式土地改革開展較早，而在這期間，土地增值的幅度較大，因此，僅土地租金價值的提升，就可以在一定程度上確保農村居民的分紅。但是，既然是股權制的嘗試，其經營實體必然會承擔一定的風險，而目前來看，這種情況還不多見。”上述參與調研的人士稱。

征地改革方向

針對廣東佛山、湛江的上述試點做法，王世元表示，“總結各地的實踐經驗，抓緊完善現行法律和政策，為農村集體土地使用權流轉創造良好的法律和政策環境。凡有條件的地方，鼓勵集體土地股份制改革。”

如果廣東模式得以在全國范圍內推廣，與之伴生的農村基層治理“經濟管理職能”與“社會管理職能”相分離，也將不可避免的在全國范圍內出現。鄭風田認為，鼓勵農村集體土地進行股份制改革探索，有助于化解農村基層因征地而產生的一系列利益不均的矛盾問題，使農民能分享土地增值的收益。

南京農業大學教授曲福田也認為，鼓勵進行集體土地股份制改革可以讓集體土地的產權更加明晰，此外也解決了分紅的問題，使土地得以流轉。股份制是現有土地制度框架下較好的機制，尤其是當前集體經濟較為強大，解決了土地集體所有和使用權私有之間的矛盾，使得土地的收益分配更加平等，也是對現有征地制度的矯正。

鄭風田則表示，要改善目前的征地體制，一是改變目前泛糧食安全政策，盡快劃分出基本農田制度，放開其他農村土地的管制；二是授予農民宅基地與承包地抵押權；三是對征地制度進行改革，壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的非公益用地應該由用地單位與農民協商解決。

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佛山模式

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第二步，實施土地及集體財產作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區，也就是村委會或經濟社實施統一規劃、管理和經營。

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第三步，進行股利分配和股權管理。成立村集體資產管理委員會，將村委會的公共管理職能和經濟發展職能相分離，負債通過村集體資產管理委員會獨立法人按照市場化和相關法律程序解決。