中國18億畝耕地紅線面臨嚴峻考驗

國土部24日召開耕地質量等級調查與評定成果新聞發布會，目前生產能力大于1,000公斤/畝的耕地僅占6.09%。如何守得住18億畝紅線，如何守得住高質量的18億畝的紅線，值得深思。

財經網12月25日消息，國土資源部24日召開了中國耕地質量等級調查與評定成果新聞發布會。

據了解，在這次調查中，全國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差，中國目前耕地平均等別為9.80等，低于平均等別的10至15等地占全國耕地質量等級調查與評定總面積的57%以上，生產能力大于1,000公斤/畝的耕地僅占6.09%。中國耕地保護壓力仍然很大。

土地整理中心副主任鄖文聚表示，這次調查是不是說明了土地整體的質量在下降，目前還沒法回答。

占補政策有困難

國土部提供了關于這次調查等級面積的匯總共計18.76億畝，國土資源部黨組成員、總規劃師胡存智表示，等級評定的時候涉及到的18.76億畝的數據，并不完全是耕地，另外還涉及一些宜耕的草地、園地，還有其他一些地。那么目前耕地面積的底兒是多少，還沒有人能回答。

據第一次全國土地調查顯示，截至1996年10月31日，中國耕地面積為19.5億畝；到2006年10月31日，這個數字已經銳減為18.27億畝，平均每年凈減少1,240萬畝。中國人均耕地面積只有1.38畝，其中有9個省區人均耕地面積低于1畝，3個省區人均耕地面積低于0.5畝。在全世界26個人口超過5,000萬的國家中，中國人均耕地量僅比孟加拉國和日本略多一點，排在倒數第三位。

為遏制耕地面積的急劇減少，占補政策實施已久，據了解，2004年國務院28號文件要求，補充耕地要同時從數量、質量，就是面積和等級兩方面進行考慮，進行折算。補充耕地質量等級不夠，就要補更多的面積。2006年國土資源部又出臺《耕地占補平衡考核辦法》進一步加強占補耕地的效果。

土地利用管理司司長廖永林在會上表示，只要在占用耕地的時候，嚴格落實占一補一，嚴格落實保證質量不降低，嚴格落實占用耕地按等級折算的規定等等具體措施落實到位的話，數量質量就同時有保證。

但是據了解，占補政策的推行并不樂觀。占補平衡中的“占一補一”的兩個“一”怎樣完全對等成為比較大的難題。“以次田補良田”成為普遍的現象。中國土地學會原副秘書長邵捷傳曾表示，很多地方政府習慣將城市周邊比較平坦的耕地圈占為建設用地，同時在比較偏僻的地方開辟新的耕地，以此做“占補平衡”。 跨省耕地占補平衡，省內跨市等跨行政區的耕地占補平衡等做法在2008年之前也是屢見不鮮，直至國務院緊急叫停后才有所收斂。

國土資源部黨組成員、總規劃師胡存智表示，耕地質量會隨著這次質量調查評定結果出來，相應地會在在各方面規定中逐步納進去了。比如說在全國土地利用總體規劃綱要中明確地規定，基本農田可以對其布局和一些過去劃分不合適的地方，進行規劃調整，但是調整后的等級不能降低，這就是對質量的要求。

國務院發的對省級政府的耕地數量考核目標文件里邊也有規定，補充耕地的質量等級不能低于原來的等級。問責省級政府也許將成為保證占補后，耕地質量不受損失的新措施。

發達地區耕地減少快

根據“十一五”規劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝這條紅線。另外依據《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020年)》(以下簡稱《綱要》)，在未來12年間，需要再新增500億公斤生產能力，以提高國家糧食安全的保障程度，而目前尤其各地尤其是發達地區又都急需加大土地供應，土地供需進退，矛盾重重。如何守住這條紅線，仍然面臨嚴峻的考驗。

胡存智在會上表示，現在中國土地質量等級一個重要的特征是復合性。

中國83個50萬人口以上的大中城市中，有73個分布在全國52片耕地集中分布區，即中國最強勁的經濟發展區域與最需要保護的集中連片優質耕地分布區域在空間上是復合的。

經濟發達地區對土地需求量大有目共睹，優質耕地與需求土地的重合矛盾也愈加凸顯。

據了解，國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室在2009年曾派出10個抽查組，分赴耕地、建設用地面積變化較為明顯的10個省區市（河北、山西、內蒙古、遼寧、上海、江蘇、安徽、河南、湖北、廣東），調查結果顯示，耕地面積明顯減少的地區是上海。

國土部相關負責人對這個問題表示認同，他們這次調查評定質量較好的耕地，主要是集中在經濟比較發達的地方，帶來的問題就是人地的矛盾在這些地區就更尖銳。保護耕地，發展經濟，雙重的任務都要完成，壓力會更大。

胡存智表示，對于這個問題，國土部在做全國土地利用總體規劃的時候，已經利用這個初步成果進行了考慮，兩個部分的工作是銜接的。在經濟發達地區、后發展地區，耕地保護和經濟發展的任務怎么協調起來，在用地上怎么解決用地矛盾，已經進行了一定的安排。

那么是否意味著在經濟發達地區在耕地的占用和補給政策上可有松動，經濟發達地區在占用土地上有更多回旋的余地，還需要等待進一步政策的出臺。

但是可以肯定的一點是，政策的縫隙和松動也許會造成黃金土地的流失。

如何守得住18億畝的紅線，如何守得住高質量的18億畝的紅線，值得深思。

(徐志嬌 編輯)