追責制度讓違規國企領導人難以全身而退

國辦日前發布了《關於建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，該「意見」是作為《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》的配套文件而出台的。後者已於去年公布，旨在國企改革的背景下通過制度安排防范國資流失。

此次「意見」進一步明確了九大方面54種需要追責的情形，范圍包括集團管控、購銷管理、工程承包建設、轉讓產權及上市公司股權和資產、固定資產投資、投資並購、改組改制、資金管理、風險管理等，並規定了時間表，強調在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業的責任追究工作體系，形成職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究工作機制。

除了追責范圍全面和詳細外，本次「意見」還有以下幾個特點：

一是追責對象不限於某個企業高官，而是整個班子。根據「意見」，經營投資責任按工作職責劃分為直接責任、主管責任和領導責任。領導責任即指主要負責人在其工作職責范圍內違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成資產損失或不良後果應當承擔的責任。如果經營投資出現重大失誤，不僅將追究直接責任人和主管領導的責任，企業的一把手也將問責。所以，這次追責的對象差不多涉及整個企業高管，目的是要讓主要負責人意識到所有人都可能被問責，問的是一個班子的責任。

二是追責手段可以合並使用，尤其是經濟嚴懲、禁入限制和刑事處理對企業高官殺傷力很大。過去國企的經營投資虧損，對責任人員的處理以黨紀行政處分居多，至多是開除、職業限制等，鮮有追究刑責。尤其對負有領導責任而不是直接責任的企業主要領導人來說，一般就是紀律處分，這使得國企投資出現巨虧，高管可全身而退，由國家來買單。但這次要嚴厲得多，除組織處理和紀律處分外，還包括經濟懲罰、禁入限制和追究刑責。經濟懲罰主要有扣減和追索績效年薪或任期激勵收入，終止或收回中長期激勵收益，取消參加中長期激勵資格等。禁入限制則是五年內直至終身不得擔任國有企業董事、監事、高級管理人員。如果觸犯刑法，則移送司法機關處理。上述處理方式可以單獨使用，也可合並使用。這對企業領導人來說將具有很大的震懾作用。

三是終身追責。「意見」明確規定「實行重大決策終身責任追究制度」，意味着無論是否已經離開了企業，相關責任人都要承擔應有的責任。這一條將打消許多企業領導人的僥幸心理。企業的經營投資有其復雜性和專業性，企業高管容易把投資失誤歸咎於市場的變化而非違規決策所致，而要全面徹底地追查責任又要花費相當長的時間，這個時候企業責任人可能已離開企業了。過去面對這種情況一般不了了之，但現在不行，哪怕責任人退休了，是他的責任仍然要追責。從而使得企業領導人會更加謹慎地行使決策權。

對國企的經營投資虧損為什麼要進行嚴厲問責，包括組織和經濟上的嚴懲直至刑事處理？道理很簡單，國企由於經營投資的決策失誤而導致巨虧的情況不是少數，而是很普遍。國企效率為何不高？很大程度上就是企業領導利用信息優勢和國企的制度缺陷故意制造虧損，將全民資產化公為私。這就是所謂的內部人腐敗。對於內部人腐敗，只有通過強化制度問責來避免。

比如，2014年6月，審計署發布了11家央企2012年度財務收支審計結果公告。這些央企被查出的投資虧損總額過百億，且許多巨虧是違規所致，並非決策失誤或其他不可抗拒的因素。其中，大唐國際借給民企20億元買礦，次年花40億高價回購。中冶集團與民營企業共建公司，投資77.83億損失高達72.21億。中石油2萬畝農地無償給職工持股公司養魚。如果不對這些違規責任人進行嚴肅處理，國有資產只會白白流失。

一些學者擔憂問責是把雙刃劍，認為力度太大會使得主要負責人不敢進行創新，影響企業的發展和效率，建議建立容錯機制。這種擔憂是可以理解的，企業的確需要創新。嚴厲的問責客觀上會使企業領導人因害怕擔責而不敢創新，因為創新總要突破一些條條框框的束縛，可能會觸碰監管紅線。但是不能因此而放松問責程度。從實際來看，國企一直是創新不足的，過去監管不緊的時候，國企也沒有多少創新，難以認為他們今後就會加大創新力度，所以國企要改革，此次「意見」出台的背景，就是國企將進行混合制改革，混改最容易出現國資流失，故比起國企的創新來，防止國資流失更具優先性和緊迫性，從這個角度看，「意見」的出台，是為接下來的混改進一步「鋪路」。