“十三五”規劃需要何種人口政策？

    和訊網訊息，12月20日，和訊博主mail37357585發表了題為《“十三五”規劃需要何種人口政策？》的博客，以下是博客全文：

   梁建章、黃文政

根據《?t望》周刊的定位，“十三五”規劃是中華民族偉大復興征程上的關鍵規劃，具有劃時代的意義。習近平主席在有關“十三五”規劃的建議說明中明確提到，“14歲以下人口比重低於世界平均水平，勞動年齡人口開始絕對減少，這種趨勢還在繼續。這些都對我國人口均衡發展和人口安全提出了新的挑戰。” 這種表述反映了新一代領導人對人口形勢的準確判斷和深刻認識。

根據2010年人口普查數據，80後、90后、00后的人口分別是2.19億、1.88億、1.47億。從80後到00后的不到一代人時間，出生人口就萎縮了32%。而國家統計局抽樣調查的生育率在過去5年的平均僅為1.20。即便抽樣調查對生育率低估了15%，實際生育率也不到1.4。根據中國的出生性別比和女性死亡率，中國的生育率需要達到2.2的更替水平才能讓孩子輩數量與上一輩持平。相對於2.2的更替水平，1.4的生育率意味著每隔一代人，年出生人口將減少36.4%。

即使立即全面放開生育，去除堆積反彈因素，中國的自然生育率也會遠低於更替水平。之前農村較高的生育率尚可補償城市的極低生育率，但現在農村年輕人很多已在城市工作和生活，面臨著更大的壓力，且脫離了之前的親友氛圍，生育觀念在向城市靠攏。在長期的一胎化下，城市家庭已把一孩當成了默認的生育狀態，需要強烈的理由才會生育二孩，而農村在向城市看齊。

很多抑制生育意愿的因素正在形成惡性循環。比如，擔心養育成本太高是人們不愿意多生的主要原因，而這背后恰恰是社會平均生得太少。普遍只有一個孩子時，人們會把所有希望放在唯一的孩子身上，養育孩子會變得越來越奢侈化，一般家庭越不敢多生，因為他們對養育壓力的判斷來自對平均成本的感受。此外，在長期低生育率下，中國老齡化迅速惡化，社會和家庭的經濟和心理負擔不斷加重。隨著獨生子女父母一輩的逐漸老去，中國城市育齡家庭的平均壓力會大幅增加，這反過來又會抑制他們的生育意愿。

盡管全面二孩政策會帶來出生人口短暫而有限的堆積反彈，但在此之后，由於適齡女性大幅減少和生育率遠低於更替水平，即便自然生育率能長期維持在比2000到2014年間國家統計局公布的生育率平均值高出25%的水平，出生人口也將在2050年前后萎縮到約800萬人，而屆時年死亡人數將達約2300萬。兩者比較，中國每年將減少約1500萬人。除非將生育率提升到更替水平附近，人口的快速萎縮將一直持續下去。

從全球視野來看，中國未來的人口萎縮更是觸目驚心。中國人口占世界比例在1820年、1900年、1950年、1980年分別為36.6%、25.6%、21.8%、22.1%，整體上在大幅下降，雖然目前還有18.9%，但每年新生兒卻不到世界12%。到2050年前后，中國每年出生的800萬人將只占世界的5%。在強勁的低生育率慣性下，中國要將生育率提升到世界平均，可能再需要兩三代人時間。等到最終穩定下來，中國每年新生兒占世界的比例，乃至中國人口占世界的比例可能跌破3%。

如我們之前在本專欄的系列文章中所論述的那樣，無論是從資源稟賦、環境保護、城市建設、經濟發展、科技創新還是文明傳承來看，嚴重衰微的人口趨勢對中國未來都沒有任何好處，對中華民族復興更是釜底抽薪。我們認為，從人口規模和結構，還是經濟發展和公共資源的穩定性來看，人口的均衡發展都應該體現在每年出生人口的大致穩定。

從2015到2025年，我國22至29歲的生育旺盛期的女性數量將萎縮42%，這意味著即使生育率顯著回升，也無法阻止出生人口的大幅下降。

隨著全面二孩堆積勢能的釋放，中國出生人口在2018年之后將可能出現斷崖式下跌， 所以最晚在2017年年底就應全面放開並鼓勵生育。生育行為和養育機制有極大的慣性，盡快開始鼓勵生育，可以在基數還算龐大，但也在快速萎縮的生育旺盛期女性中，塑造可持續的生育觀念和模式，並建立和維持健康的養育環境，再通過她們影響到后面的人群。

如果錯過這個時機，適齡女性將大幅萎縮，將來再提升生育率更加回天無力。因此，“十三五”規劃中人口政策的重點應該在財力支援、看護便利、權益保障等各方面推出各種鼓勵生育的配套措施。

（一）財力支援

對養育孩子的家庭來說，孩子接受免費的公立義務教育，相當於家庭享受了政府的教育補貼，但孩子長大后繳納的用於支援社會養老的社保等稅金，則相當於這個家庭未來對社會養老體系的補償。綜合世界中高收入國家的情況來看，政府的教育投入一般占gdp的5%，而養老支出占15%。因此，相對於個人收入，養育一個孩子意味著從政府獲得了5%的教育補貼，但未來則貢獻了15%來支援社會養老體系。因此，公平來看，政府對每個小孩應該補貼人均收入的10%（15%-5%）才足以補償養育家庭對社會的付出。。

隨著中國變得富裕，特別是少子化促使養育奢侈化，中國社會養育孩子的費用節節攀升，讓許多家庭對生育二孩望而卻步。目前大城市撫養孩子的每年平均花費可能超過兩萬元，這還不包括父母的機會成本以及時間和精力投入。要讓二孩政策落到實處，政府有必要對養育家庭進行財力支援，可以按孩子人頭抵稅，也可以直接補貼。

許多國家對養育家庭的補貼按孩子實行累進制，鼓勵家庭生育更多孩子。我國在全面放開生育之后，也應該對養育家庭實行累進制的財力支援。在法國，政府就長期采用這類方法鼓勵生育，而且還對生育八個以上孩子的母親頒發共和國家庭勛章。實際上，法國的生育率遠高於中國。

如上圖所示，經濟合作與發展組織中的歐洲、北美和東亞國家，對養育家庭的補貼相當於gdp的1%到5%，而補貼力度與生育率呈正相關。家庭補貼每多出gdp的1%，生育率平均高出0.1 個孩子。該圖還顯示，富裕的北歐和西歐的國家對養育家庭的補貼一般相當於gdp的3%―4%，普遍高於相對貧窮的南歐和東亞國家。與此對應，西歐和北歐國家的生育率近年也從約1.5逐步恢復到2左右，南歐國家的生育率還徘徊在1.5左右，而東亞的日本和韓國生育率則更低，僅1.4左右。

這個現象似乎說明：由於財政拮據，貧窮國家無力大幅補貼生育，其生育率會相對更低，這又加劇人口萎縮和老化，進一步惡化財政狀況。像希臘、意大利等南歐國家，似乎已陷入這樣的惡性循環。而北歐和西歐國家的財力充裕，也就可以大力補貼家庭，更容易促進生育率反彈。要避免陷入低生育率陷阱的惡性循環，我國就要趁早補貼生育，防止生育率的進一步下降。目前老齡化還只是剛剛開始，補貼生育在財政上還可以承擔，但如果錯過當前時機，隨著老齡化的進一步加劇，維持社會正常運轉的財力都可能捉襟見肘，更遑論去補貼沒有短期收益的養育事業了，

（二）入幼、入學便利

大量年輕人不敢生育二孩的重要原因之一是，看護孩子的時間和精力成本高昂，這特別體現在孩子入托、入幼、入學的困難上。特別是，在很多大城市，外地戶籍就業者已經占到工作人口的一大部分，但不少城市卻是根據戶籍人口規模來規劃設定教育資源，導致了非戶籍孩子入幼、入托、入學的困難。重物輕人的城市化，更讓許多農村孩子成為留守兒童。雖然很多外地戶籍人口在大城市工作和繳稅，但他們的孩子卻不能享受同等的教育福利。其后果是，不少到了結婚生子年齡的年輕人，面臨著要么離開城市、要么讓孩子回鄉成為留守兒童的兩難選擇。不少人也被迫推遲生育計劃，甚至放棄養育小孩。

實際上，城市完全有能力為此提供足夠的看護和教育孩子的資源。而且，對整個社會來說，這是一項高回報的投資。中國很多行業投資過度、產能過剩，但對人力資源的投資卻嚴重不足。可以設想，如果農村的留守兒童，能夠轉移到城市學校來接受良好的教育，這些孩子將成為未來中國社會的巨大財富。為此，我們建議，看護和教育資源，應按維持常住人口更替水平的孩子數量來規劃和設定。

很多研究顯示，對社會來說，學前教育具有極高的回報價值。但我國的托兒所和幼兒園整體上卻遠遠不夠，這甚至也造成本地戶籍人家長看護孩子的困難。因此，我們建議把學前看護納入免費的義務教育范疇，也就是說政府提供免費的托兒所和幼兒園，讓常住當地的家長只要有意愿就可以將孩子送入。如果政府暫時無法做到這一點，那也應充分放開民營機構提供這類服務。其實，就算這些民辦托兒所、幼兒園、學校的質量不如公辦機構，那也遠比逼迫外地戶籍孩子離開父母成為農村留守兒童要好。

讓外來人口真正留在城市生活，並讓他們的孩子方便地就近入托、入園、入學，不僅是促進經濟社會可持續發展的必由之路，也是提升生育率的重要措施。除此之外，現有學校也應為家長供更多的便利服務，如放學后的托管學生的服務等。對於那些無力撫養孩子的父母，政府甚至也可以考慮設立免費的機構，收養他們的孩子，等到父母自己條件成熟后再領回撫養。

（三）權益保障

現在女性不愿意生育二孩，甚至一個孩子也不愿意生的原因之一是，她們的基本權益得不到充分保障。在養育小孩方面，母親比父親要付出更多的時間和精力，這點在母親懷孕和哺乳期更為突出。這些現象讓職業母親難以全身心投入工作，對雇傭單位也是巨大的負擔。為了減輕職業母親生育孩孩子的后顧之憂，政府應考慮承擔產假期間的用工成本。我國的產假只有98天，比大部分低生育率國家要低。如果政府能夠涵蓋產假的延長的成本，那既能對負擔已經比較重的企業減壓，也可以降低勞動市場對女性員工的歧視。另外一個可能降低職場性別歧視並保證生育家庭福利的措施是對父親和母親實行同等的產假。

隨著女性教育水平和職業發展的提升，很多職業女性不愿或者未能婚配，導致各國的結婚率在逐年降低。日本近幾年的結婚率已降低到70%，而中國城市似乎也在步入后塵。這些趨勢也會嚴重影響未來生育率。假設女性不婚的比例達到30%，而且不婚女性都不生孩子，即使結婚的70%的婦女平均生育兩個孩子，總和生育率也只有1.4。

北歐國家的女性結婚率比日本還低，但卻維持了較高的生育率。實際上，兩地已婚女性的生育率並沒有太大差異，總和生育率的差異主要體現在婚姻以外生育狀況的不同。在北歐國家，大約有40%-60%的孩子來自婚姻以外，而這個比例在日本僅有2%左右。這可能是因為北歐國家對非婚生育比較寬容, 而政府又提供了豐厚的養育福利，讓很多單身女性愿意且有能力獨立生育和撫養小孩。

毫無疑問，我們並不鼓勵非婚生育，但認為那些有能力和意愿去獨立撫養小孩的女性，也應該公平地享受生育的權利和福利。因此，我們建議在法律和法規上去除任何對非婚生育的歧視，充分保障非婚孩子的合法權益。

中國生育率低於更替水平已經超過20年，未來面臨進一步下行的壓力、即使立即全面放開，但只要不大力鼓勵生育，出生人數在經歷短暫的反彈后依然會一路下滑，人口的極度老化和急劇萎縮難以避免，其后果是經濟長期低迷、國力衰退甚至導致中華文明式微。要確保人口安全，促進人口的可持續發展，就要把養育身心健康的孩子作為民族復興的戰略基礎，在稅收、教育、法律等各個方面切實減輕養育家庭的負擔，讓普通家庭愿意生孩子、生得起孩子、養得孩子。

推薦兩本書：

《中國人可以多生！》作者：梁建章、李建新、黃文政

《人口危局：反思中國計劃生育政策》作者：何亞福

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