申根協定瀕臨崩解 德法提案重啓邊境管制 暗藏對歐盟不信任投票？

圖為德奧邊界一處告示牌，這裏沒有邊境管制站，只有申根區國家通用立牌表示歡迎旅客到訪。(圖片來源：維基百科)

德法兩國將共同提案，要求歐洲免護照旅遊的申根區國家彼此暫時重啓邊境管制，做為抵制外來非法移民流竄的最後手段。專家憂心忡忡指此舉只會傷害歐盟團結的象徵，並恐進一步促成歐洲聯盟的瓦解。

德國《鏡報》報導，在本週歐盟內政部長會議當中，德法兩國計劃提案重啓申根成員國間的邊境管制。根據德國媒體上週報導，德國內政部長 Hans-Peter Friedrich 與法內政部長 Claude Guéant 已擬好提案內容，將於本周會議上提出此一非永久性的邊境管制細節，實施期間建議為 30 天。

自 1995 年以來，申根協定成員國公民習於在歐洲內陸不同國家間自由旅行，這也是除了歐洲共同貨幣制度外，另一個歐洲聯盟最具指標性的設計。對許多人來說，這是第一個化理想為實質行動的制度。

然而現在已有國家出現反對這項制度的聲音，如果本週這項提案通過，無疑代表歐盟成員國對歐盟整個制度的不信任投票，近幾十年歐盟統合進程恐付諸流水。德法這項提案誕生時間甚為敏感，尤其是現在法國總統大選如火如荼展開，令人不禁聯想這項提案是否為法國現任總統薩科奇為滿足國內選民的期望，對移民政策採取更強的手腕。

若仔細觀察薩科奇的政黨背景，會發現其中玩味之處。薩科奇所屬政黨為中間偏右的基督教社會聯盟（CSU），該黨與德國總理梅克爾所屬政黨基督教民主聯盟（CDU）具相近意識型態，所以法德兩國領導人有這樣的默契，並不意外。

可預見的是，德內政部長 Friedrich 不免要回應為何國家立場大為改變的質問。去年，丹麥宣佈重啓邊境管制措施，就是不相信區域內人員自由流動能帶來的效益。

申根區人員自由流動制度的設計並非完美，尤其是歐盟近幾年東擴，更是招致愈來愈多西歐成員國的不滿，而申根便成為批評箭靶。除此之外，希臘在與土耳其接壤的邊境管制並不嚴格，而義大利更直接大開方便之間迎來一些東邊鄰國的難民。希臘與義大利的舉動違反申根協定，讓其它申根簽約國深感不放心與對制度的不信任，究其原因，申根成員國不願付出額外的經濟與社會成本照顧來自他國的外來非法移民。

針對這些制度瑕疵與非法移民流動問題，其實並非無法可解，用不著要取消區域內自由流動的制度。成員國大可加強邊境管理政策，並設專法處理難民問題。問題就在於這些國家有沒有心要這麼做、或是否有心繼續維持這個制度。

外界對重啓申根成員國間邊境管制最大的擔憂，包括在為期 30 天的暫時性邊境管制結束之後，最後會為這些國家帶來什麼樣的變化與未知的重大影響。

此外，有人認為德法聯合提出暫時性邊境管制背後的目的，就是要釋放訊息給國內選民知道，政府最後會擔起保衛邊境安全的責任，必要時還會考慮關閉邊境。這同時也是德法兩國對歐盟執委會的對抗，因為歐盟執委會近期曾主張有權對邊境管制相關議題發表意見。至於德法國族主義的舊思維是否最後會發酵並擴大，外界都在觀察。