張幼文：上海自貿區是實驗區非特區 不靠政策洼地

　　日前，上海社科院世經所所長、研究員張幼文在第四屆國際投資論壇上表示，自由貿易區的核心是投資不是貿易，它的含義是是以服務業投資市場準入的投資。上海自貿區是實驗區而不是經濟特區，不能靠采用更多的特殊政策來形成的政策洼地的發展方式。

　　以下為張幼文發言全文：

　　張幼文：各位專家，各位同學大家早上好。最近幾個月從媒體到學者議論最大話題是上海自貿區，我來自上海不講自貿區是不應該的，講自貿區不講投資是不應該的，講投資不講南開講是不應該的，講南開不到今天這個論壇講是不應該的。

　　我今天講自由貿易區，是不是充數呢？如果這樣講大家要土嘈了。我今天要講自由貿易區的核心可能就是投資。

　　為了適應今天這個演講需要我從這個角度解釋一下自由貿易區。我們大家可以看到，自由貿易區有三個新的概念，營造和構造對外開放新優勢，國家和其他國家合作新平臺，和營造經濟增長新動力。對這個詞的概念，三個新的概念應該是明確的，實際上這個當中，營造新的優勢也包含了通過對外投資來實現新的優勢，通過對外投資來形成新的增長的動力。

　　我今天想講自由貿易區是投資不是貿易，它的含義是是以服務業投資市場準入的投資。

　　第二句話開放升級版是實驗，不是特區，意思就是說是以投資的自由化作為目標的這種政府的改革。

　　第三句話全球化的沖擊，是體制而不是視角。

　　首先我們來看上海自貿區的方案，這個方案當中除了投委兩個主導思想和組織方式之外，兩大部分，一個部分是關於主要的措施，那就是關於加強政府職能轉變和擴大投資的開放。然后圍繞著自貿區的開放所進行的體制改革，監管和稅收的政策都是為了世界投資。

　　我們對自貿區的認識大概可以看到這樣幾個基本認識。一是投資不是貿易，是服務不是制造，是實驗區不是經濟特區，是提升貿易功能不是降低關稅，是正面清單加負面清單，不是單純的正面清單。是制度創新不是特殊政策，是政府改革不是管理弱化，是開放倒逼改革不是單純對外開放，是國際交換不是單方面開放，是國家戰略不是地方戰略。

　　我選擇這十個方面簡要說明一下它的內容。

　　第一個問題為什么是投資而不是開放？因為以服務業的開放是這個自貿區的核心內容。我們看到自貿區方案當中，所開放的各個服務業部門，包括金融、保險、航運、服務、中介、人才管理、工程設計、娛樂場所、教育培訓，核心內容不是貿易更加自由化，我們講自貿區不是講貿易自由化的積極作用，而是有比較完善的貿易完善的制度安排。新發展功能更多是集中在服務業方面，而服務業方面更多是注重投資，在這種投資的同時，包含了構建對外投資的服務促進體系，這個是作為自貿區功能開發和發展的重點，我們今天重點不是引進外資還要促進投資。

　　對外投資的主要投資人有金融服務領域，有商貿服務，專業服務，文化服務，社會服務。包含了18個方面，23個領域的開放，其中文物拍賣這一項是在原來申報當中事后取消的。

　　由此可見在自貿區的功能定位，特別從開放的內容來看，突出了服務領域的對方開外，服務領域對外開放核心是投資而不是貿易，雖然服務領域對外開放被看作是服務貿易，實際上服務貿易都不包含貨物的移位和貿易上的內容。商業存在本質實際上是投資，因此服務業的發展也好開放也好，自貿區在這方面所注重的發展功能本質是投資而不是貿易。

　　二是我們來看開放的升級版是實驗而不是特區。這種升級版體現以投資自由化作為目標的政府改革。我們簡單概括十個方面自貿區認識的是和不是。這里面我選幾個方面跟投資相關的做出的說明。

　　[NT:PAGE=$]首先是實驗區而不是經濟特區，我們在自貿區當中設計實驗核心是通過三個實驗能夠形成新的體制，而不是在三年當中采用更多的特殊政策來形成的政策洼地的發展方式，實驗是目標是形成新的體系和形成新的模式。為什么要搞自貿區這里面有重要的背景，那就是中國成為世界第二大經濟體，發展需要升級。怎么樣升級？這種探索是全方位的，需要全方位的戰略。從國力特征來看，有大量資金沒有方向投資，這當然跟我們融資體制有一定的關係，與此同時又有大量的外匯我們有能力對外投資，但是國外的投資有各種障礙，我們看到對外投資各種障礙是我們今天發展對外投資的一個核心的問題之一。在這個當中與美國的經濟關係，中美BIT談判加速推進所需要達成的目標，這些是自貿區實驗的國際背景。可以說中國BIT談判在很大程度上是自貿區探索的一個重要的國際背景。所以這個實驗實際上可以看出我們是要向美國顯示我們的誠意，體現我們的發展方向，要探索其中的風險並且以此來建立我們的制度，這是實驗區而不是特區關鍵的定位，實驗風險的可能性，實驗這種自主建設的可能性。

　　第五條是正面清單加上負面清單，這個鼓勵限制和禁止三類的外資。今天搞負面清單核心並不是簡單和數量意義上的對外開放領域的擴大，盡管包含著前面18個方面和23領域的對外開放，但是核心從正面清單轉向負面清單核心是對外商投資的管理體制的變革，在負面清單以外的所有的投資都是準入的，都是由原來審批制改為備案制，這個當中帶來制度的轉化是非常深刻的。我們要從原來事先審批，轉變為適中監管，這對政府改革是一個嚴重的挑戰。從對外開放的模式來看，不是數量意義和領域意義上的簡單擴大而是開放模式的擴大。由此帶來的剛才講的第六點是自主創新而不是特殊政策。

　　在自貿區探索過程中我們碰到許多中外的專家學者和企業家，往往問的第一句話是自貿區的特殊政策是什么？我們今天上海市的一些領導清醒的觀念就是我們靠的不是特殊政策，不是靠政策洼地吸收更多的外資。李克強總理在3月份到上海考察指導工作的時候，三次對政府班子上你們是創新而不是特殊政策，確立我們對自貿區探索應該選定的方向。在這個當中我們可以看到，盡管在自貿區的各種稅收政策當中有七個方面的稅收政策，兩個方面是鼓勵投資，五個方面是五個外貿的，但是這些稅收政策在原來各個開發區和其他各個城市，包括中關村(行情,問診)[0.48% 資金 研報]、天津、武漢等一些開發區已經有了這些政策，而在自貿區只是重復這些政策。除了在進口、機器設備，免除進口稅這一方面增加了服務業之外，其他基本上沒有新的政策，所以自貿區的建設並沒有靠特殊政策去推進，而是重復了原來其他地方已經采用的一些政策。

　　七是政府改革而不是管理弱化，政府是什么改革？是圍繞著外商投資準入進行的改革。因為從事件審批改為事后監管以后，政府各種職能需要的不是介入而是增強。因為是不是能夠在事后監管當中防范風險，能夠有效形成政府對各方面外資企業和各個領域的監管，包括技術、質量、知識產權、食品、藥品環境等等各個領域，原來都不能監管，能否在統一的模式下進行監管？亦可對外和內部提高效率資訊共用等等，政府需要建立新的體系去適應從正面清單到負面清單，這種開放模式的轉型所需要的政府的管理改革，這個核心不是管理的弱化，不是從審批制改變了登記制以后這樣簡便了，而是需要強化。在中國吸收外資當中，據外國的領館跟我們談的時候說，你們中國吸收外資一個項目平均審批時間是9個月，我們新加坡是一個月，現在自貿區對外承諾是4天，4天的審批不可能是對這個項目有充分徹底的了解能夠防范的領導，所以事后適中的監管需要加強，這就要求政府更高管理的強化而不是弱化，需要更高的管理水平。

　　為什么今天自貿區的選擇會做出這樣的選擇？我個人認識可以說28平方公里里面所跨出一小步是960平方公里跨出一大步，因為是經濟全球化新的挑戰所選擇的一種戰略。我們今天看到全球化的沖擊是對體制的沖擊而不是對市場的沖擊。2001年加入世貿組織的時候，我們強調各個產業是否能夠承受來自國外的沖擊和壓力，今天經濟全球化的發展到了新階段，這個新階段沖擊不是市場而是體制。因為投資的自由化要求是更高的水平，也就是國內的制度的一種變化，因為外商希望能夠獲得與國內企業同樣的投資發展環境，外商來自於發達國家的外商，也就是來自於市場經濟更加成熟的企業的要求，所以這種沖擊是對體制的沖擊。首先我們看到這個國際背景是因為WTO談判發展的困難，意味著原有的國際貿易自由化的體制已經不能承受全球化的進一步發展的需要，而這種需要實際上是隨著投資自由化的發展面臨困難。因為原來這個體制更多是基於商品貨物貿易自由化而形成的，到后來貨物貿易轉變為服務貿易，原來這個體制，在貨物貿易探索國際的自由化。由於這個體制它的進一步發展的困難，特別是來自於談判機制上一攬子承諾這種機制不可能有效推進這個制度在新的全球投資自由化這個需要下所承擔的責任，於是我們就看到發達國家開始推動新一輪的全球化，實際上內容顯示了新一輪全球化以投資為核心和主體的需要。今天的世界經濟已經到了投資超越貿易的發展節但，所謂投資超越貿易，一方面大量的貿易是由投資產生的，另一方面的發展趨勢和發展要求，發達國家對發展中國家開放要求更多是注重投資，最重要方面是全球化的新的體制建設，基本上完成了貨物貿易自由化的內容以后，開始走向投資的自由化，這種投資自由化，我們看到TDB和TTF等中國的挑戰，說到底是制度的挑戰，而不只是市場的挑戰。作為市場的挑戰，中國的制造業應當說已經足夠的有競爭力，不是最擔心的更新的是服務業，和所擔心的以投資準入，服務業吸收外資帶來的挑戰，這種挑戰一方面是中國能否承受國際競爭，另一方面是發達國家的跨國公司正在投資，他需要中國營造什么樣的投資環境，所以對中國挑戰是制度的挑戰，我們看到更中國的直接的背景是中國BIT談判正在需要加速推進。BIT談判可以說是美國的大戰略，就像美國TTP作為大戰略一樣，實際上希望新的全球投資自由化來推進一種新的全球規則的制定，在進行一種新的規範的傳播。而BIT的談判正是跟其基本相似，同時代表了全球自由化投資的發展方向，今天我們特別看到，中美BIT談判當中，其重要的背景作為中國來說我們希望建立一種新型的大的關係，跟美國之間的投資談判的協議達成，關係到中美戰略性關係的一個建立，這個是一個具有極其重要的國家戰略意義上的一個事件。所以上海自貿區顯示了開放的程度和探索開放的呈現，為BIT談判和中國經濟體制更高體制的開放進行制度探索，這種制度探索因為在中美BIT談判當中許多話題都牽扯到國內經濟體制改革，今天我們看到上海自貿區的這個方案當中，在中美BIT談判當中許多內容，其中一般左右的內容和關鍵詞都已經出現在自貿區的方案當中。也就是說自貿區的方案體現了我們在中美BIT談判當中的需要和體現的探索。所以這些內容顯示了上海自貿區和中美談判之間的關係，也顯示了中美戰略新型關係的聯系。

　　前面可以看到自貿區的內容是非常廣泛的，包含貿易更高水平的自由化下的監管，包括我們如何去能夠形成可推廣和可復制的經濟探索需要，同時我們也看到它的更有意義的更重要的核心是適應國際投資自由化和國際投資體制向更高水平發展的需要，更是在這個意義上上海自貿區的建設是國家戰略，而不是地方戰略，不是為地方發展實現某些特殊政策和安排，而是為了適應國家發展的需要。在這個中如果具體化一點可以看到，隨著中美BIT談判當中一些話題，尤其是投入準入，正體現在自貿區的方案實際當中，我們的政府改革也好我們的領域開放也好，我們更高的透明度，更規範的管理，更加系統完善的政府體制的建設，更加有效防范風險體制的安排，實際上適應了更高水平的開放，適應了中美BIT談判的要求，所以通過這樣投資的角度對自貿區的介紹我希望能夠給大家對上海自貿區一個了解，也是對今天的論壇能夠有所啟發，謝謝！