“港式征收”對新拆遷條例具有借鑒意義

香港《收回土地條例》，嚴格限定征收目的，對征收程序以及征收補償有嚴密細致的規定，不少做法不失為中國內地立法可資借鑒之經驗。

中華工商時報12月17日的報道稱，最近，國務院召開了“新拆遷條例”專家研討會，沉寂一年之久的“新拆遷條例”再次引發社會各界廣泛關注。據悉，新條例將在征收決定、拆遷條件及其程序、公共利益的界定、補償的標準、爭議解決的機制、非因公共利益的需要進行補償和拆遷等方面有突破性進展。然而在立法正式頒布之前，社會各界對立法如何在私權保護與公共利益之間達成較好的平衡這一制度難題充滿猜測與期待。

過去幾十年來，我國香港特區為了公共利益征收土地及土地上建筑物的所有權等情形也不少見，但非常激烈的官民沖突卻極少見，這充分說明香港特區征收立法在處理公民私權與社會公共利益之間達到了較好平衡與兼顧。特別是香港特區修訂的《收回土地條例》，嚴格限定征收目的，對征收程序以及征收補償有嚴密細致的規定，此外還規定了商用征收的具體處理辦法，其中不少做法不失為我國內地地區立法可資借鑒之經驗。

立法列舉“公共利益”

政府對公民私有財產征收征用會對其構成巨大限制，但現代法治并不固守私有財產神圣不可侵犯理念。因此，世界各國及地區一般認同，政府在公共利益前提下可對土地等私有財產進行征收征用或其他限制。公共利益成為政府收回土地的合法前提，政府一般不得為商業開發等非公共利益強制回收私人的土地權益。

香港特區《收回土地條例》明確的公共用途限指三種情形，即公共衛生、公共健康、軍隊使用所需。前述列舉旨在對公共利益征收行為作出明確限定，以避免其他濫用行為。但由于社會現實以及公共利益概念自身的不確定性，窮盡所有公共利益情形并不現實。因此，《收回土地條例》還特別允許了一種泛指情形，即經行政長官會同行政會議，可決定其他具體的公共用途，這里主要指政府進行各種各樣的公共工程，例如道路、發展公共房屋、市區重建計劃、提供休息場所、排水改善工程、提供新街市、興建學校等符合公共利益的行政舉措。

該條賦予行政長官會同行政會議較大的自由裁量權，但此類行為應受到法院的最終審查，以制約政府征收權力的濫用。如在FokLaiYingv.GovernorinCouncil&Ors判例中提到：“政府寬泛的征收權力必須是善意的而不可以是隨意和反復無常地作出征收土地的決定，否則也可能面臨被司法推翻的后果。”

征收體現“程序正義”

嚴格的土地征收程序是香港征收制度的另一個特點。看似繁瑣的程序，旨在通過程序來保護利益受到影響的當事人的知情權，藉此來進一步保障其財產權益。政府在遵循征收程序同時，已將相關政府信息向社會公開披露，社會公眾或組織又可起到有效監督政府權力運作的效果。香港政府在土地征收程序方面出現的訴訟極為罕見，這說明政府官員在征收中嚴格恪守法律，公開透明的程序有效地化解了土地征收中的社會矛盾。

香港特區立法確立了公正、合理的評估補償原則和標準，以確保土地被政府征收的業主能得到適當補償。根據《收回土地條例》，政府若與業主無法達成補償協議，可向土地審裁處提交申請裁決，土地審裁處根據申請人所指明的土地被收回而蒙受的損失或損害，裁定須支付的補償金。而補償金計算標準也是明確以被收回的土地及其上的任何建筑物當日的市場價值作為基準。

第三方裁處“補償金”

眾所周知，征收補償是土地征收過程中最易引發糾紛的環節，《收回土地條例》對如何確定土地補償金規定非常詳盡，便于土地審裁處作為評估補償金的獨立第三方在作出評估時有據可循，也有效保證公正、合理補償能夠如期到位。而在立法明確標準規定下，也可有效避免業主的“漫天要價”糾纏行為。

以香港特區近年發生的“黃三協堂土地補償金”案件為例，申請人系因新界一祖堂與政府因收地賠償而引發爭議。黃先生批評政府計算補償時，忽略了收地傷害了原居民的感情，剝奪了原居民可把土地世代相傳的權利，批評政府沒有考慮此因素，申請人認為這等事情需要一個“特別賠償”。但土地裁審處認為，即便這一論點在道德或邏輯上成立，但因無法可依，法庭同樣不予支持。

嚴格限制商用征收 商業用途是否允許征收這在各國及地區實踐中有不少爭議。無疑，完全阻卻商業收購私有財產可能對城市規劃與社會向前發展構成一定的障礙，且最終也可能限制其他公民私有財產處置權，這就需要立法再次來平衡兩者關系。基于這一考慮，香港政府制定了《土地（為重新發展而強制售賣）條例》（簡稱強制售賣條例），區分了商業用途征收與政府公益征收，是香港立法規定的非公共用途“征收”特例。

依據強制售賣條例規定，舊物業的“多數份數擁有人”可以要求通過公開拍賣的方式強制售賣“少數份數擁有人”的業權。客觀來講，此舉措在某種程度上解決因少數業權人不愿意出售其單位而難以實施社會發展的困境，促進私人發展商發展舊物業事業。

此類強制售賣有利于社會的發展，但必然會對少數人的財產權構成限制甚至威脅。因此，非公共用途的強制售賣有非常嚴格的條件。主要有：只有當申請強制征收土地的“多數份數擁有人”擁有某地段的不分割份數中不少于90%的不分割份數時，且需經過窮盡其他辦法并提出合理協商并無法達成協議的最后措施，才可以為重新發展該地段向土地審裁處提出強制售賣該地段所有不分割份數的命令。而且，少數份數擁有人可以與多數份數擁有人以及其他第三人，同樣有權在拍賣過程中競投該物業，以保證其權益得到雙重保障。

總之，香港征收立法在確立私權保護前提下，始終在私權保護與公共利益甚至商業利益之間尋求一個平衡點，嚴謹細致立法、公開透明程序，特別是其創設的獨立的準司法機構土地審裁處機制，使得當事人對征收制度充滿信心。香港經驗再次表明，完善立法固然是關鍵，但是一項制度真正要執行，還依賴于政府官員恪守法律的素養，加之公民對制度設計本身的信心，立法才能真正起到化解社會矛盾效果，而長期以來形成的司法信任又再次成為堅實的屏障。

(鄒光連 編輯)

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