中國養老金制度改革何去何從

中國社科院鄭秉文教授主編的《中國養老金發展報告2011》日前發布。這是中國第一部養老金發展報告，采用大量翔實的資料和豐富的數據，對中國基本養老保險、企業年金、全國社保基金、商業養老保險以及各項養老保障基金做了深入研究，并從“老齡化成本”角度，探討歐債危機的養老金誘因，以希臘養老金引發的財務風險為鑒，為中國養老金改革列出清單。

回顧世紀交替之際，中國宣布進入老齡化社會，人們對養老問題的關注度空前高漲。實際上，在此10多年前，中國就已經從制度上進行大幅度調整以應對人口趨勢變化。20世紀90年代初，中國養老金制度啟動改革，引入個人繳費。此后，改革不斷深入，建立社會統籌和個人賬戶相結合的籌資模式，擴大制度覆蓋面，逐步降低養老金替代率，建立非職工群體的社會養老體系等等。歷時20年的養老金改革，中國初步形成了基本養老與補充養老相結合的養老保險體系，一些留置在體系之外的群體正在不斷被吸納。2009年和2010年試行農村社會養老保險和城鎮居民養老保險，填補了中國養老金制度的空缺，使我國養老保險實現了制度全覆蓋。城鎮基本養老保險的參保人數從上世紀90年代初的5700余萬人增至現在的2.57億人，農村社會養老保險參保人數已經超過1億人，加上城鎮居民社會養老保險參保群體，養老保障制度已覆蓋4億多人口。

隨著參保人數的不斷增加和參保群體的不斷擴大，養老金問題已經成為社會關注的熱點和焦點，老百姓越來越希望清晰地了解中國養老金制度現況和前景。閱讀這部著作，引起許多共鳴。

一是中國養老金的“支柱建設”刻不容緩。1994年世界銀行發布《防止老齡危機》的報告，提出“三支柱”養老金體系的建議（2005年世行發布的《21世紀老年人的收入保障：養老制度改革的國際比較視野》報告，在此基礎上更新為“五支柱”）。

中國實行多層次養老保障制度，其中包括基本養老保險、企業年金、自愿性商業保險和養老儲蓄等。作為“第一支柱”，基本養老保險實行“統賬結合”模式，隨著擴面和繳費基數的擴大，基金收入和積累額不斷增加。到2010年底，各地社會統籌賬戶上共積累了1.53萬億元資金，個人賬戶記賬額達到1.96萬億，其中實賬積累2039億元，作為戰略儲備的全國社會保障基金也已達到8568億元。

“第二支柱”的企業年金相對規模小的多。20年來，中國企業補充性養老保險一直走的太慢太辛苦。2004年出臺的兩個《辦法》建立了企業年金的正式制度，但時至今日其補充功能離我們的期待還是相去甚遠。到2010年底，我國建立企業年金計劃的企業僅是實體企業總數的0.3%，企業年金基金2809億元，僅相當于兩市市值的1%，參與人數僅為就業人數的1.5%，不到參加基本養老保險人數的7%（6.88%）；中國企業年金資產占GDP的比重為0.7%，而OECD平均為75%。

商業養老保險和個人養老儲蓄是養老金體系的“第三支柱”。目前養老保險公司主要面向企業年金，承擔代理人角色，商業養老保險尤其是個人商業養老保險還沒有形成規模。由此看來，社會養老的財務重擔幾乎都壓在了基本養老保險這一個支柱上，急需要第二支柱與第三支柱跟上。《報告》對我國企業年金市場進行了綜合研究，發現我國投資管理人市場集中度較低，反映了企業年金市場較高的競爭性。但是因為企業年金總體規模不大，競爭性導致的資金分散使企業年金投資管理人處于“吃不飽”的狀態。為此，《報告》建議提高享受稅收優惠的繳費比例上限，并選擇“部分TEE”的過渡性稅收優惠模式，激勵企業年金參保。同時，大力發展集合年金計劃，吸納更多中小企業加入到企業年金中。很顯然，作為市場主體的金融機構，有積極性也有能力做好企業年金，需要的是政策推動，讓這個市場盡快成長起來。

二是基本養老保險保值增值迫在眉睫。《報告》中提到因為繳費人數的增加和繳費基數的擴大，近年來我國養老金征繳收入不斷增加，但是收入來源單一。2010年底中國基本養老保險基金主要存在銀行“吃利息”，1.53萬億的基金結余，只收到了274億元的利息，投資收益率跑不贏CPI漲幅，基金實際收益率為負值。鄭秉文教授曾估算，1998年以來這種單一投資形式造成基本養老保險基金收益損失6000億元。這是應得未得的名義“虧損”，還有一項實際“虧損”。自1997年全國建立基本養老保險個人賬戶以來，因轉型成本沒有徹底解決，個人賬戶資金被用來支付當期養老金，造成個人賬戶15年來基本是空賬運行。盡管2000年遼寧試點后中央政府不斷擴大做實個人賬戶的試點，但10年來做實的賬戶也只有2039億元，相對于19596億元的記賬額來說，只是杯水車薪。觸目驚心的現實，要求我們深挖問題根源，及早著手應對，避免更嚴重的問題出現。《報告》提出建立全國統一的養老保險基金投資管理體制，這是個大膽的設想，也是當前最適宜的改革方案。這項改革一旦具體化并付諸實施，意味著中國將再建一只主權養老保險基金。可以推想，相對于全國社會保障基金來說，基本養老保險基金（先這么稱呼）將更注重資產的流動性和配置結構，既要能夠滿足當前支付，又要能夠實現保值增值。

三是改革路徑須審慎選擇。《報告》中對希臘債務危機之養老金誘因的揭示非常給力。希臘的債務危機牽動了歐元經濟區的主神經，短時期內演化成整個歐洲范圍內的債務危機和信用危機，并在歐洲政壇上掀動大浪。而這些歐洲大陸上經濟社會的波動，竟主要源自于養老金制度。在過去半個世紀，福利國家引來無數羨慕，國內甚至有“養老到歐洲”的流行說法。可是世事變遷，原來的制度設計面對洶涌而至的老齡化，顯得力不從心，甚至岌岌可危。希臘養老金的第二支柱很薄弱，企業年金總資產占GDP的比重僅0.01%，我們國家是0.7%，第一支柱是社會養老的主要受力者，這一點我們國家與希臘非常相似。希臘向歐洲敲響了債務警鐘，中國也應從希臘事件中受到“啟蒙教育”。《報告》用詳盡的數據，抽絲剝繭，層層深入，深挖出希臘危機的養老金誘因，從參數調整、結構改革、體系建設、制度重塑、財務評估以及預警防范等六個角度，給出了中國養老金改革的重要命題。六個方面絲扣緊密，為中國養老金未來發展打造了一個完整的框架結構。

另外兩個板塊同樣意義深刻。一個是中國養老金改革熱點，另一個是國外養老金改革動態。在國內養老金改革內容上，《報告》就基本養老保險和企業年金兩個方面，非常全面地匯集了十一個熱點問題，包括提高退休年齡、《社會保險法》制定與實施、提高統籌層次、轉移接續養老保險關系、社會保險費與稅的選擇、做實個人賬戶、養老金待遇調整機制以及“雙軌制”退休金制度改革、企業年金稅收優惠模式選擇、最新年金管理辦法的修訂以及集合年金計劃試點等。

在國外養老金改革上，《報告》分地區總結改革模式，提供了大量可參照信息。2008年金融危機給許多國家的養老基金尤其是主權養老基金帶來不小的沖擊，世界各地再次掀起了養老金大規模改革。西、南歐對養老金參數進行了修訂，采取延遲退休、降低待遇、縮小計發基數等改革方案；東歐國家則多選擇結構性改革，降低了個人賬戶比例；北美和亞太地區采取參量和結構相結合的改革措施。面對主權養老基金因金融危機而大幅縮水，許多國家拿起監管利器，或是收回市場化運作，或是調整投資方向，小心避讓金融市場波動帶來的影響。總體上看，雖然在風險投資方面都顯得更加謹慎，但各國探索的改革路徑仍各有差異。