中國央行缺乏政治獨立性 但不是唯命是從的政策實施者

中國央行

最近，經濟下行的風險又一次擺在中國決策者面前。新一輪刺激是不是迫在眼前？截至目前，市場雖然對央行是否全面寬鬆貨幣政策各有解讀，但根據此前的經驗，每逢經濟下行，市場開始擔憂，寬鬆刺激的可能性都迅速攀升。國務院總理李克強不斷強調為調整經濟結構而容忍經濟減速的態度，可是在中國特有的制度下，這一承諾仍然缺乏足夠的可信度。

唯命是從，還是有較大自主權？

經濟宏觀調控主要有兩個工具：財政政策和貨幣政策。按照大部分發達國家的經驗，貨幣政策由相對獨立於政府的央行制訂，以保證貨幣政策的有效性。之所以保證央行的獨立，是為了避免政府對貨幣政策的直接干預，避免其通過擴張的貨幣政策稀釋政府債務，實行短視的經濟刺激，導致物價攀升，威脅經濟長遠發展。根據西方主流經濟學的觀點，獨立的央行是保證通脹有效控制的必要前提。也有各種研究從實證上證明：央行獨立對與物價控制績效顯著正相關。

從很多方面衡量，中國的央行——中國人民銀行都算不上獨立。它下屬於國務院，受國務院的直接領導，行長也由中央任命，任何重大的貨幣政策變動都需要經過國務院會議批準通過。加上中國實質上黨政一體的政治制度，通常的觀點認為，中國人民銀行缺乏獨立決策權，只是中央政府統一政策立場的執行機構。

央行聽命於國務院，跟隨政府財政政策實施貨幣政策，是常態，2008年金融危機應對就是一例。危機之后，中央決定實施財政四萬億刺激計劃，貨幣政策也隨之不斷寬鬆，央行多次下調存款準備金率。但是根據《華爾街日報(博客,微博)》2011年的報導，央行行長周小川和央行官員實際上對這一刺激政策存在異議，擔心其規模過大，引發不良貸款和通脹。盡管如此，這並未改變財政貨幣政策雙管齊下的大規模刺激方案出臺。這些刺激的負面效應自2011年起開始顯現，近幾年房價物價高企，金融危機后的多輪大規模刺激當說難辭其咎。但為了與中央保持步調一致，央行行長周小川在之后的多個場合為四萬億刺激計劃辯護。

然而，人民銀行就毫無獨立性可言么？從更長的時間段看，中國人民銀行作為央行在貨幣政策決策中的地位上升了多少？這些地位的上升歸因於什么因素？如果說中國央行毫無獨立性，為何在近二十年間，中國仍然較為成功地將物價保持在較低水平？在理解中國經濟改革變遷的過程中，這些問題都是有趣而重要的。

與主流的意見有所不同，也有一些學者認為，中國的央行雖然受政府領導，政治上缺乏獨立性，但是在政策制定和實施的過程中央行仍然享有較大的自主權，人民銀行不是唯命是從的政策實施者，而是舉足輕重的參與者。更為重要的是，伴隨著經濟市場化改革深化，央行在經濟決策中的地位有顯著提升。

領導人權力交替與經濟周期

圍繞上述問題，有兩本著作提供了重要的視角。第一本是美國加州大學聖迭戈分校政治系教授史宗瀚（victor shih）所著的《中國的派系斗爭和金融》，由劍橋大學出版社出版於2007年。第二本書來自澳大利亞昆士蘭大學兩位學者stephen bell和馮輝，書名《中國人民銀行的崛起》，去年由哈佛大學出版社出版。兩本書的作者都拒絕將中國的央行簡單地看作一個沒有實權和影響力的機構，而是從更為細致的視角審視央行在中國經濟決策中舉足輕重的地位。

史宗瀚將央行地位的提升視為中央內部權力爭奪的結果。在他看來，自改革開放以來在中央體制內部大致存在兩類領導人。一類掌握黨政大權，政治利益主要源自地方政府，偏愛下放經濟權力，看重經濟增長，對通脹包容程度高；另一類官員則專門負責經濟金融管理，利益根基大多在中央，因此傾向於經濟集中化，收緊貨幣政策，對通脹容忍度低。兩派領導人權力交替，成為中國改革早起經濟周期性過熱和緊縮的主要原因。

上世紀九十年代，央行地位空前提升。在史宗瀚看來，這源自以朱镕基為代表的技術官僚派系在權力角逐中的有利地位。他們享有重要的黨內地位，加上1994年通脹高企，通脹率一度超過20%，他們趁機推動了《中國人民銀行法》頒布，鞏固中國人民銀行的央行地位，並依靠強硬的貨幣緊縮政策最終成功治理通脹。

亞洲金融危機中，朱又依賴於央行官員支援，克服多方阻力，堅持人民幣不貶值的匯率政策，進一步強化央行的地位。朱支援者，包括周小川在內的年輕一代官員，也在后來身居重位，成為今天中國金融體系的主導力量。

央行變遷與三十年經濟改革

在權力政治視角的基礎上，《中國人民銀行的崛起》一書的兩位作者則認為中國央行的崛起還有其他制度性原因。人行的機構變遷的歷程實際上根植於經濟三十年改革的大背景。

首先，伴隨著中國經濟市場改革的深化，經濟管理工作日益復雜，專業化要求更高，而大部分領導人只是負責全域性事務，缺乏充足的專業經濟金融知識，因此不得不依賴專業化的機構，這種依賴提升了央行的影響力。央行也因此不斷增加其自身對貨幣政策相關資訊的掌控，鞏固自身地位。舉個例子，衡量社會信貸規模的指標有很多，但是傳統的銀行信貸指標越來越不能滿足央行對於流動性的把控目的，在央行的力推下，社會總融資規模的指標被更加廣泛地應用。這些技術層面的問題，看似無關緊要，實則拓展了央行在貨幣政策制定中的行動空間。

其次，恰恰是中國特有的經濟轉型路徑，讓中國的央行擁有多樣的政策性工具——不僅包括單純的利率工具，還有公開市場操作、存款準備金率和其他行政性工具，比如“視窗指引”，即通過召集商業銀行負責人開會傳遞行政性指令。此外，也有經濟學家發現，央行采取的匯率政策實際上也扮演了向市場傳遞貨幣信號的作用。多樣化的政策工具雖然反應出中國經濟市場改革不完全的事實，卻客觀上賦予了中國的央行相比於西方央行特有的優勢。在特定情況下，手握多個政策工具的央行可以在一定程度上避開國務院和與其他部門利益博弈，提前調整貨幣政策。這在2003-2004年一輪經濟過熱和資產價格攀升的應對中有所體現。

一直以來，央行被視為中國政府體系內部較為開明的力量。上述種種論點為這種偏好提供了解釋。推動市場化導向的改革，本身也是央行提升自身地位努力的一部分。推動國有商業銀行上市，2005年說服中央允許人民幣升值，近幾年提出的人民幣國際化，與這樣的行為邏輯都是一致的。將這些因素考慮在內，應該承認央行地位有顯著提升的事實。

但是，在澄清了過於簡單化的判斷之后，對央行獨立性的看法也不該矯枉過正。即便央行不是一個純粹的服從者，對政策形成具備舉足輕重的議價能力，這一過程也是充滿不確定性的，每一次政策的形成都伴隨著與國務院下各個部門的博弈，擁有不同政策立場的部門，競相說服中央，實施各自偏好的政策。這種不確定性不可避免地導致貨幣政策的滯后反應，也對貨幣政策的可信度打上了問號，這是中國特色的政治經濟體制的局限。

考慮到中國的特有體制，央行獨立性的話題在國內政策和學界較少提及。而圍繞央行是否應該完全獨立，在經濟學界也有爭議。根據央行反復強調的觀點，中國經濟正處在轉型過程中，貨幣政策的目標並非單一地平衡物價與經濟增長，還要兼顧匯率穩定、國際收支平衡和金融穩定一系列目標，與其他經濟政策相協調制定貨幣政策或許是更優的制度安排。但是即便如此，央行不得不承認，更加獨立和更強的議價能力才有助於實現這一目標。

眼下這一輪圍繞刺激與否的討論，當然也大致遵循本文中所討論的邏輯。貨幣政策是否進一步寬鬆，不好預測，只好等待。