王安:地方政府的債務已達17.18萬億 還有多少不為人知?
※來源:和訊網

2016年的中國金融市場,以股災開場,以債災收官。

債災首先打蒙了債券代持。「債券代持」是指在不轉移實質所有權的情形下,請他人代其持有債券的業務。這並非一個標準金融術語,而是一項由市場自發形成,目前處於灰色地帶的業務。具體操作是這樣的:債券持有方與代持方達成協議,通過銀行間市場將債券轉讓給代持方,同時商定,在約定時間以事先約定的價格由債券持有方贖回,實際持有方給代持方支付資金使用成本。

國海證券(000750,股吧)就與20多家機構玩起了債券代持遊戲。如果市場正常,大家都有得賺,皆大歡喜。但債災來了,國海反悔了,想賴賬了,代持方群情激奮。在多次談判未果後,2016年12月20日各方最後決絕,放出風來:今晚不解決,開會的都不准走。國海第一次提出認賬,但認賬幅度是10%,代持會機構不干。晚上近10點,證監會副主席李超趕來,先和國海總裁項春生單獨談了半小時。隨後國海表態,100%的認賬,一場市場信用風險消解。這意味着,國海扛下近10億的浮虧。

對國海證券來說,涉及的這200億代持債券是個大數目,但與1萬億、10萬億的債務來說,這又是小蘿蔔。正在國海為200億債券焦慮鬱悶時,國務院正在為十多萬億的地方債着急上火。

2016年11月11日國務院辦公廳出台《地方政府性債務風險應急處置預案》。這份文件中最核心的一條是:「地方政府對其舉借的債務負有償還責任,中央實行不救助原則。」

顯然,國務院試圖通過《預案》再一次強調政府債務和企業債務之間的關係,試圖藉此打消地方部門對中央托底債務的幻想。對於銀行來說,不能像以前那樣只要有政府信用背書,就放貸款。

實際上,就地方政府債務問題,國務院已多次敲打。2014年10月2日國務院發布43號文《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》。這一次《預案》更進一步強調:省級政府對下屬市縣債務的責任和義務,並表示「啟動責任追究程序」。

2015年8月29日,全國人大常委會會議表決通過《國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》的決議,2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元。16萬億分為兩部分,一是最終甄別確認的2014年末地方政府債務餘額,另一是2015年3月全國人大批準的2015年地方政府債務新增限額。之後按照預定目標,2016年地方債券為1.18萬億,總共17.18萬億。

雖然有43號文泰山壓頂,但都笑嘻嘻,淡然處之。一家城投公司人士說,43號文出台後,見着地方城投公司關了嗎?原來怎樣現在還一樣,就是借債融資難一點。

對此高層也明晰。在2015年召開的一次政府引導基金會中,財政部人士表示有些基金沒有按照市場化原則運作,政府承擔了無限責任。比如對社會資本承諾保底收益率,收益達不到的由政府補足。在2015年年底的財政工作會議中,時任財政部部長樓繼偉也表示,對已經進入「籠子」的債務而言,變相舉債問題更令人擔憂,有的地方受債務管理政策約束,通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資,將PPP異化走偏。

面對各莊的高招兒,財政部加強了監管,內部點名批評了一些地方政府,地方政府連夜派人到各地撤回承諾函、擔保函。

地方政府也不都是拿着錢瞎禍害。比如擔保國家開發銀行的棚改貸款和專項建設基金。這算是民生吧。但專家認為,這風險也不容忽視:在地方債務管理收緊的情況下,棚改貸款和專項建設基金填補的只是地方政府建設項目資金的缺口,「從法律上來講,棚改貸款、專項建設基金與地方政府債務是沒有直接關係的,因為《預算法》規定地方財政擔保不具備法律效力。」2016年全年估計棚改貸款會有萬億額度,使用的是人民銀行給的PSL(抵押補充貸款),利率4%左右,期限最長可達25年。對此地方政府出具紅頭文件,事實上形成了地方債務,只是沒有被納入2016年地方債務的預算中。想想有點可怕:地方政府的債務可不是這17.18萬億,有多少債務還飄在空中?

於是有了《預案》的加碼。只是,如果中央政府對地方債務真的「不救助」,地方政府只有破產一條路。而在中國現有體制下,能想象地方政府破產嗎?如果能,就要對中國憲制改動了,這又是一個大工程。國海證券想賴賬,有政府按着腦袋逼他咽回去,而地方政府,一批地方政府,要是也玩這一手,誰能收拾這個爛攤子?

最近有兩個大城市的政府主官離任,他們的政聲還不錯,但網上已有聲音:查查政府的債務,查查市長任內政府債務的增減。

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