特朗普重推「301條款」會不會導致中美貿易報復性措施捲土重來?
※來源:和訊網

時至今日,關注「301條款」的人也不多。打開「知網」搜學術資源,有關301條款的內容集中於上世紀80-90年代;到網上書店去看,與301條款有關的書籍,大多因年代久遠處於無貨狀態。

然而,我們是時候去了解所謂「301條款」了。在其競選官網上(而非推特),美國當選總統特朗普威脅說:「如果中國不停止其非法活動(包括竊取美國貿易秘密),則將窮盡一切總統的法定權力解決爭端——包括基於『1974年貿易法案』的201條款和301條款及『1962貿易擴展法』的232條款」。

顯然,使用301條款是針對美中雙邊貿易而言。特朗普「重建美國經濟的七大計劃」有「三大」直指中國——除了301條款,還有(1)令財政部將中國列入貨幣操縱國(2)令貿易代表向中國及WTO提出貿易申訴。

從可行性而言,將中國列為貨幣操縱國的難度較大。因為這得滿足三個條件——持續的大規模順差;經常賬戶占GDP的比重超過3%;官方持續大規模地壓低匯率——目前中國僅滿足第一個條件。不僅如此,中國經常賬戶規模下降得很快,央行的當前的主要任務是避免人民幣過度貶值而非相反,這其實推提升美元的競爭力是有好處的。至於向中國及WTO提出貿易訴訟,這是美國的一貫套路,雙方過招的式樣就算有變,博弈還是那場博弈,談不上「新計劃」。

唯獨301條款,可能對美中貿易關係造成較大規模負面衝擊,國人理應更多關注。

301條款出自美國「1974年貿易法案」,授權總統對貿易對手方的不公正做法進行報復——具體而言,是對有關行為發起調查並進行磋商,如果確認不公平行為的存在,則總統(貿易談判代表)有權採取包括提高關稅在內的報復性措施。301條款經多次修訂,「1988年綜合貿易與競爭法」更增加了特別301條款(針對知識產權,存續至今)和超級301條款(針對影響貿易自由化的重點國家和領域,臨時性舉措)。

既然如此,為何少人關注呢?答案很簡單,因為用得少。301條款原本外交性質濃厚,總統也有較大裁量權,但幾經修改之後,程序愈加嚴格;加上WTO磋商機制的完善和其他貿易救濟措施的出台,301條款作為磋商機制的補充因為過於嚴厲而不易為相關貿易夥伴認可,近十年來鮮有使用的空間。

那麼,現如今特朗普把它翻出來,是不是也只是嚇唬人而已?不像。從特朗普總的政策背景及其貿易政策主張看,以301條款為代表的一系列貿易報復性措施很可能捲土重來。

首先,美國立法部門(國會)和行政部門(總統)同時為貿易保護主義站台前所未見。一般情況下,美國國會傾向貿易保護主義,而總統則支持自由貿易。國會山基於民眾及企業立場,通常都強調貿易的互惠前提,認為各國都應該信守貿易承諾。議員們相信,對手國不守承諾是導致美國貿易地位下降的原因,因此有必要糾正這種行為。而總統身兼外交職能、統籌全局,往往主張自由貿易,反對零和博弈,對強制報復舉措持保留態度。

事實上,國會山當年之所以推出301條款,多少也是為了表達對總統未能充分重視美國貿易利益的不滿。此後該條款的多次修訂,也都伴隨著國會山保護主義傾向和白宮自由貿易主張的博弈。而也正因為有了國會和總統之間的相互制衡,一直以來,301條款的殺傷力才不至於肆無忌憚。如今,商人特朗普勝選,如果按其一貫的貿易主張行事,這一制衡將完全消失,301條款的封印亦將就此打開,其殺傷力不容小覷。

其次,從條法的細節看,特朗普引用的是「1974年貿易法案」的301條款。需知那時總統的自由裁量權是很大的,不像後來那樣部分轉到了貿易代表手裡。這樣大的裁量權在主張自由貿易的總統那裡,表現為「自由地不使用/消極地使用」301條款;但到了搞貿易保護主義的特朗普手裡,情況可能就是截然相反了。

再次,從其演進的國際背景看,301條款本身就有對抗和改變國際規則的淵源。當年,美國正是出於對關貿總協定(GATT)機制的不滿,才炮製出301條款這一報復性武器。當前,WTO談判停滯,美國很難在既有框架下達成自身訴求,情況與1970年代初十分相似。特朗普更是認為WTO各締約國均未遵守義務,以致美國難以受惠於這一機制,他上台後祭出「301條款」的大棒也就不足為奇了。

最後,從其打擊對象看,301條款針對美國對外貿易的主要競爭者和威脅者。早期,它多針對歐共體,其前身「1962年貿易擴展法」的252條款,就是在歐洲經濟一體化的背景下產生的。到了1980年代末,美日摩擦趨於白熱化,「1988年法案」新增的超級301條款遂將日本列為重點監督國家,在六起超級301的調查案中,日本就占了三起。今時今日,301條款明確指向中國,就像特朗普在其貿易政策中所表述的那樣。

質言之,我們應儘早研究301條款的殺傷力,以及針對它的反制措施和辦法。是時候改變有關研究的「無貨」狀態了。

參考文獻:

C.FredBergsten,ChinaisNoLongerManipulatingitsCurrency,PIIETradeandInvestmentPolicyWatch,November18,2016.

楊國華,《美國貿易法「301條款」研究》,北京:法律出版社,1998年。

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